Формирование программ социально-экономического развития регионов России в условиях глобализации мировой экономики

Нехаев С.А., Президент cетевого холдинга "ВЭБ-ПЛАН Групп"

Реальная реализация крупных инвестиционных проектов и программ, возможна лишь в рамках конкретных региональных образований России и, по нашему глубокому убеждению, в рамках их программ социально-экономического развития, так как:

любой инвестиционный проект или программа осуществляется в рамках экономической, правовой и организационной системы региона (основываясь на федеральной вертикали) и не могут быть рассмотрены вне социальной и экономической среды, его инвестиционной инфраструктуры;

инвестиционные и организационные проблемы проекта или программы не могут быть разрешены вне поддержки региональных властей (в том числе и финансовой), вне использования законодательных и налоговых инструментов органов региональной власти;

корректно (в соответствии с требованиями Федерального уровня) сформированные и принятые региональными законодательными и исполнительными органами субъекта Российской Федерации экономические, инвестиционные и социальные приоритеты могут позволить создать инвестиционным проектам не только необходимую поддержку (налоговые льготы, защита интересов инвестора), но и обеспечение гарантиями соответствующего уровня (регионального, федерального);

и, наконец, программы развития регионов могут представить реальный механизм реформирования экономики региона и выхода его из общеэкономического кризиса.

Однако, разрабатываемые реализуемые сегодня программы социально-экономического развития регионов в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации (№ 115-Ф3 от 20 июля 1995 года) "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации на 1996-2000 годы, прогноза и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на 1996-2000 годы", Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 "Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации" Постановлением правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 "О реализации Федерального Закона о поставках продукции для федеральных нужд" (которым утвержден "Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация") имеют ряд недоработок, методологических просчетов, не позволяющих оптимально использовать финансовый, ресурсный и организационный потенциалы региона, возможности всего спектра существующих инвестиционных механизмов, технологий и инструментов, а значит не могут реально способствовать привлечению в регион дополнительных инвестиционных ресурсов и не могут использовать внебюджетные источники финансирования региональных программ. Такие наши выводы основываются на следующих недостатках существующих подходов:

отсутствие единой методологической и методической базы при разработке региональных программ и их концепций;

отсутствие учета в процессе разработки и реализации программ социально-экономического развития процессов глобализации мировой экономики и необходимости интеграции в последнюю региональных экономик России;

распределительный принцип построения программы, основанный исключительно на внутренних источниках финансовых ресурсов;

низкий методический уровень анализа, планирования и прогнозирования регионального бюджетного процесса, региональных рынков, проводящихся без учета фактора обеспечения экономической безопасности региона;

отсутствие системного подхода в формировании законодательной базы развития региона (согласованной с требованиями федеральных органов власти и международных инвестиционных институтов), организационной инфраструктуры реализации программ, нахождение дополнительных источников их финансирования, эффективного использование имеющихся механизмов и инструментов инвестиционного рынка;

отсутствие увязки программ развития бюджетообразующих предприятий, их инвестиционных проектов и программ с инвестиционными и финансовыми региональными приоритетами и интересами, тем более тенденциями развития социальной сферы субъекта Российской Федерации;

отсутствие информационного сопровождения процесса реализации программ социально-экономического развития (в том числе на основе использования современных информационных технологий), создания положительного имиджа программы как в регионе (для мобилизации внутренних ресурсов), так и за рубежом (для привлечения стратегических партнеров и потенциальных инвесторов в экономику региона).

Совершенно очевидно, что для каждого субъекта Российской Федерации, а сегодня и для каждого федерального округа, как к концептуальному подходу к разработке, так и методам, механизмам реализации программ социально-экономического развития, необходим индивидуальный подход. Однако, методики создания таких индивидуальных экономических механизмов могут, да и должны, иметь общие закономерности, подходы и механизмы формирования, основанные на эффективном опыте, общеэкономической ситуации с государстве и регионе.

Нами предпринята попытка разработки модельной структуры программы социально-экономического развития региона, основанной на региональном бюджетном финансовом планировании, программном и инвестиционном подходе при обеспечении целевых региональных и межрегиональных программ реальными источниками финансирования (в том числе и внебюджетном) и механизмами их практической реализации.

При разработке такой модели программы мы полагали, что стратегическими целями программы социально-экономического развития любого региона Российской Федерации, в основном, являются:

обеспечение стабильного и сбалансированного развития экономики региона на основе наиболее эффективного использования его ресурсного потенциала, в том числе рационального природопользования;

законодательное обеспечение программы развития региона на основе гармоничной системы (по горизонтали и вертикали) законодательных региональных актов, дополняющих и конкретизирующих (для условий региона) федеральное законодательство, учитывающих требования международных инвестиционных институтов. Такое обеспечение должно носить долговременный, стратегический характер, а нормативные акты быть взаимосвязанными и взаимодополняющими, целевыми и самодостаточными;

структурная перестройка организационно-производственной инфрастуктуры региона (в соответствии с требованиями глобализации мировой экономики и интеграции информационных, финансовых и организационных технологий), достаточной для реализации целевых региональных проектов и программ (основу которых составят проекты бюджетообразующих предприятий);

оптимизация использования регионального и федерального бюджетов, территориального размещения и развития производительных сил региона, административно-территориального деления региона на уровне районов с учетом наличия ресурсного потенциала, обеспечивающего самостоятельное эффективное развитие;

обеспечение экономической и экологической безопасности и соблюдение финансовых интересов субъектов Федерации, эффективного участия организаций региона в реализации политики Правительства Российской Федерации в области структурной перестройки экономики и федеральных целевых программ;

повышение уровня социальной защищенности населения;

создание эффективной организационной инфраструктуры программы, способной представлять интересы региона в федеральных органах власти, международных инвестиционных институтах, согласовывать (координировать) действия субъектов программ социально-экономического развития, учесть интеграционные процессы;

создание эффективного регионального, межрегионального и международного инструментария реализации региональных программ на основе привлечения значительных дополнительных инвестиционных ресурсов в мероприятия программы, региональные проекты;

формирование экономической основы местного самоуправления и бюджетного федерализма.

На наш взгляд, программа социально-экономического развития региона должна состоять из двух основных блоков:

Стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу (тридцать-пятьдесят лет).

Программа социально-экономического развития региона на очередной плановый период (пять лет), которая и утверждается Правительством Российской Федерации в виде целевой региональной программы.

Реализация такого подхода позволит:

обеспечить преемственность исполнительной и законодательных региональных властей в региональной политике по развитию экономики региона;

вынести из законодательных актов положения о стратегических интересах регионов, имеющих принципиально-методологическое значение (уставы регионов), гармонизировав (приведя в соответствие) региональное экономическое и инвестиционное законодательство;

гибко подходить к формулированию экономических и социальных приоритетов региона, основываясь на историческом опыте развития региона и адаптации их к конкретным этапам развития регионального социально-экономического планирования.

На основе вышеназванного, модельную структуру региональной программы социально-экономического развития должны формировать следующие основные элементы:

1. Экономическое развитие региона. Оценка состояния региональных рынков промышленных и продовольственных товаров, экспортного потенциала.

Кроме традиционного анализа состояния экономики региона, крайне необходимо проведение достаточно глубоких региональных маркетинговых исследований, как состояния рынков продукции и услуг, производимых в регионе, так и их импорта (и межрегионального). Такие исследования позволяют:

а) определить: возможные масштабы и потенциальные перспективы развития действующих производств и создания новых; задачи, связанные с межрегиональной асимметрией;

б) установить естественные (по отношению к региону) монополии по продукции и услугам для формирования экономических интересов региона с точки зрения экономической безопасности;

в) оценить экспортный потенциал региона, возможности его развития и на этой основе выявить возможные объемы привлечения дополнительных кредитных ресурсов (например, на основе использования экспортного покрытия инвестиционных ресурсов - что является основным инвестиционным инструментом многих европейских инвестиционных фондов, ориентированных на российскую экономику);

г) определить круг потенциальных товаро- и услуго- производителей, присутствие которых в регионе позволит заполнить соответствующие товарные ниши, сформировать региональные рынки продовольственных и промышленных товаров;

д) сформулировать экономические интересы региона в странах-экспортерах и импортерах продукции в регионе, определить основные направления международного инвестиционного сотрудничества и стратегических партнеров (в том числе и на уровне зарубежных государств).

Глубина же такого регионального маркетинга определяется поставленной администрацией региона задачей и наличием ресурсов на предпрограммные исследования.

2. Финансовая ситуация и бюджетный процесс, финансовые интересы региона. Региональное финансовое планирование.

Реформирование региональной и финансово-кредитной политики. Экономические приоритеты.

Основой построения структуры программы социально-экономического развития региона, формирования механизмов ее реализации является бюджетный процесс, его анализ, планирование и прогнозирование развития, поскольку:

а) именно анализ состояния бюджетного процесса позволяет выделить бюджетообразующие предприятия, программы (в том числе и инвестиционные), развитие которых и должны являться приоритетными для администрации, должны обеспечиваться бюджетной поддержкой (в том числе и федеральной) и составить основу региональных федеральных инвестиционных программ;

б) именно внедрение регионального бюджетного планирования позволяет управлять бюджетным процессом, а не надеяться на стихию его формирования. Методически и организационно этот вопрос достаточно проработан;

в) планирование и прогнозирование регионального бюджетного процесса дает необходимую базу для формирования социальных программ и планирования их ресурсной обеспеченности;

г) такой анализ дает возможность создать систему налоговых льгот и освобождений для бюджетно- и социально-значимых предприятий и их программ.

Результаты анализа социально-экономической ситуации в регионе, бюджетного процесса, а также региональный маркетинг должны позволить определить экономические приоритеты и наметить пути обеспечения их реализации в мероприятиях и целевых региональных программах, законодательных и административных мерах.

Немаловажным обстоятельством приоритетности бюджетного процесса в формировании программы социально-экономического развития является то, что уже на его уровне проявляется возможность структурирования финансовых источников формирования бюджета (средства предприятий, местный и федеральный бюджет, другие источники) и, что главное, оценить основные требования инвестора к организационному, законодательному, инфраструктурному обеспечению своих финансовых технологических возможностей), механизмы доступа к его ресурсам.

Примером могут служить требования международных инвестиционных институтов к развитию регионального законодательства, банковского, аудиторского и страхового обслуживания инвестиционных ресурсов кредитных линий (жилищный, лесной, экологический и другие займы Мирового Банка).

Среднесрочное и долгосрочное финансовое планирование бюджета позволяет увеличить сроки действия налоговых льгот инвесторам, которые зачастую принимаются только на текущий бюджетный год.

3. Социально-демографическая ситуация в регионе. Социальные программы и приоритеты.

Помимо общепринятых аспектов анализа социально-экономического положения субъекта федерации: население (численность и половозрастная структура, численность и структура семей, миграция и расселение), уровень и образ жизни (основные источники и уровень доходов, покупательская способность, уровень и структура расходов и потребления), социальная инфраструктура (жилище, транспорт и связь наука, культура и образование), социальное неблагополучие (безработица, забастовки, условия труда, уровень престижа), принципиально необходимо в рамках программ социально-экономического развития регионов отражать:

социальные приоритеты региона, что позволит в условиях дефицита бюджетных ресурсов сосредоточиться на основных социальных проблемах, создать организационные, налоговые и законодательные стимулы их разрешения;

социальные нормативы, которые делают возможным планирование социального развития региона, оптимального использования отчислений в бюджет при заключении тендерных соглашений, инвестиционных контрактах, создании крупных промышленных систем и объектов;

социальную региональную политику, как систему первоочередных мер администрации регионов, обеспеченных ресурсами и направленных на развитие и стабилизацию социально-экономического состояния региона;

систему адресных социальных (в том числе и инвестиционных программ), реализация которых возможна без привлечения бюджетных ресурсов, например, программа форсированного жилищного строительства при финансировании Мирового банка, образовательные программы, поддерживаемые международным грандовыми организациями и фондами, программы развития региональных оптовых рынков промышленных и продовольственных товаров, корпоративно финансированная крупными товаропроизводителями и другими достаточно многочисленными инструментами финансирования социальной сферы. Только в наших базах данных есть информация о 23 гуманитарных фондах, способствующих развитию демократии, достижения всеобщего согласия, созданию демократической инфраструктуры, о 17 фондах поддержки исследований и образования, предоставляющей гранты размером от пяти тысяч долларов США для поддержки исследований в различных областях наук, исследований по охране окружающей среды, обмена опытом.

наличие достоверного анализа тенденций социально-демографического развития региона позволяет потенциальным инвесторам, разработчикам и реализаторам программ развития региона прогнозировать направления развития региональных рынков промышленных и продовольственных товаров, определять свои интересы и, несомненно, служит расширению круга потенциальных инвесторов.

4. Финансовые и инвестиционные инструменты и механизмы. Мобилизация ресурсов для обеспечения бюджета и региональных программ. К развиваемым (помимо традиционных) региональным инвестиционным инструментам следует отнести:

организация траста активами региона;

гарантирование выкупа части вторичной эмиссии (для закрепления управления и привлечения инвесторов);

бюджетные гарантии субъекта Федерации, акцептованные региональными, федеральными банками;

экспортное покрытие инвестиционных ресурсов в инвестиционные проекты и программы региона;

межгосударственные двухсторонние и многосторонние соглашения о технической помощи и целевому финансированию;

целевое финансирование международных инвестиционных институтов и организаций программ российских регионов;

использование доли собственности администрации региона и ее прав в качестве залогового фонда;

использование активов области для организации выпуска областных облигаций за рубежом, вексельных займов, ADR GDR администрации;

создание субъектами Российской Федерации финансовых мультипликаторов для привлечения дополнительных финансовых ресурсов;

проведение согласованной политики в отношении реструктуризации предприятий региона.

Механизмы реализации этих возможностей необходимо организационно и законодательно обеспечить, что можно и должно реализовать в рамках программы социально-экономического развития региона.

Вызывают интерес неиспользованные (или редко используемые) региональные источники финансовых ресурсов:

омертвленный капитал на предприятиях (производственные фонды и площади);

земельные участки непригодные для сельскохозяйственного использования;

акции региональных предприятий, находящиеся в собственности государства;

расширение сферы услуг на основе малоэффективно используемой собственности.

На внешнем инвестиционном и финансовом рынках организаторы программы социально-экономического развития региона проводят:

работу с крупными международными инвесторами (не только в области проектного финансирования на фондовом рынке, но и через систему муниципальных займов);

представление инвестиционного потенциала региона в виде открытых информационных ресурсов в Internet;

согласование мер по информационной открытости объектов инвестиций, повышение доверия международных инвестиционных институтов к региональным гарантиям и инвестиционным инструментам;

выработку и реализацию новых инвестиционных технологий (в том числе и в среде Internet), создание их инфраструктурного обеспечения;

развитие новых форм сотрудничества с другими регионами мира и России;

оптимальное использование существующих механизмов технической помощи двух- и многосторонних межправительственных соглашений;

программу международного межрегионального сотрудничества.

5. Региональная законодательная и нормативная базы

По результатам исследования потенциальных источников внебюджетных и инвестиционных средств, требований этих источников к нормативным и законодательным базам, исходя из опыта деятельности регионов Российской Федерации на инвестиционном рынке и наших разработок, выполненных в ряде регионов России, в регионе должна быть проведена работа по корректному приведению в соответствие с этими требованиями (с учетом экономических интересов региона и его специфики) законодательного обеспечения процесса реализации программы.

На наш взгляд, законодательная база также представляет собой гармоничную, сбалансированную многоуровневую систему законодательных и нормативных актов.

Во-первых, эта система законодательных актов должна быть согласована, взаимоувязана с федеральным законодательством (по вертикали), дополнять его, конкретизировать в условиях конкретных регионов.

Во-вторых, региональные акты должны быть согласованы между собой (по горизонтали), представляя самодостаточную систему, охватывающую сферы экономики, экологии, культуры, социальной и региональной государственной политики, управления регионом, с верховенством устава области.

В-третьих, система регионального законодательства должна учитывать требования международных инвестиционных и финансовых институтов, для аккредитации регионов при них и для участия в международных проектах и программах.

В-четвертых, на основе основных законодательных актов и для обеспечения их функционирования должна быть создана региональная нормативно-правовая база.

Возможно использование модельных форм региональных законов, уже разработанных нашими специалистами: "О поддержке инвестиционной деятельности", "О залоговом фонде", "Об уполномоченных банках и инвестиционных компаниях", "Об ипотеке", "Об инвестиционных аукционах, конкурсах, тендерах", "О разграничении полномочий между органами власти РФ и Администрацией субъекта Федерации", "О региональных агентствах содействия инвестициям" и другие.

Использование модельных форм региональных нормативных и законодательных актов позволяет:

ускорить процесс их подготовки в условиях конкретных регионов;

обеспечить соответствие этих актов федеральным законам и требованиям международным инвестиционным институтам;

унифицировать, а значит упростить взаимодействие инвестиционных институтов региона с потенциальными инвесторами.

6. Межрегиональное и международное сотрудничество и внешнеэкономическая деятельность. Использование экспортного потенциала региона.

Одним из важных источников привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов являются международные, межрегиональные связи. С одной стороны, расширение трех связей соответствует нынешним преобразованиям в России, тенденциям приобщения нашего государства к европейским интеграционным процессам. С другой стороны, в государствах Европы и других континентов наметилась тенденция делового сотрудничества с региональными структурами, где более конкретны инвестиционные цели и задачи, короче путь принятия организационных и административных решений. Кроме того, учитывая, что развитие