Xreferat.com » Рефераты по юриспруденции » Приказный строй управления Московского государства

Приказный строй управления Московского государства

С.Б. Веселовский.

Приказы, при помощи которых московские государи более двух столетий управляли своей вотчиной, составляют существенную и любопытнейшую сторону Московского государства. Они возникли еще при московских великих князьях, развивались с властью царей и были заменены другими учреждениями, когда Московское государство стало Российской империей.

В первоначальном смысле слова приказ есть то же, что поручение. «Быть на приказ» или «на приказах» значило исполнять какое-нибудь дело или поручение. Говорили: такие-то люди, дело или город «приказаны», т. е. поручены какому-нибудь лицу.

Если поручение состояло из какого-нибудь одного дела, то приказ оканчивал свое существование с исполнением его. Таковы в XVII веке многочисленные временные приказы для сбора чрезвычайных налогов и различные сыскные приказы. Таков же знаменитый приказ боярина кн. Н. И. Одоевского с товарищами, которому было поручено подготовить Уложенье, и который население в своих челобитных иногда называло Уложенным приказом.

Приказы, как учреждения.

Когда предметом поручения был известный круг повседневных дел, то с течением времени он мог легко приобрести значение учреждения. Практика вырабатывала однообразные приемы решения дел, а житейская логика заставляла подчиниться им. С течением времени возникала потребность в архиве для хранения решенных дел и в постоянном штате знающих дело служащих. Так постепенно центр тяжести переходил с лица на дело, и личное поручение превращалось в учреждение. Этот переход совершался путем практики, без сознательно поставленной определенной цели, так что очень трудно, часто даже совсем невозможно сказать, когда именно возник данный приказ, как учреждение. Можно только отметить, что приказы раньше стали учреждениями в таких отраслях управления, которые состояли из повседневных однообразных дел. Различные отрасли дворцового хозяйства уже в первой четверти XVI-го века, почти без всякого сомнения, управляются учреждениями, тогда как важное для государства дело, как международные сношения, получает значение учреждения только в середине того же века.

Органический рост приказного строя. Ближайшие нужды определяли ведомство и число приказов. Когда территория государства разрасталась, когда возникли новые потребности, то московские цари, чуждые отвлеченных соображений, распределяли по приказам новые дела так, как им казалось удобнее в данный момент: разъединяли и соединяли приказы, создавали для новых нужд новые, или поручали удовлетворение их какому-нибудь старому. Привычка и рутина поддерживали иногда то, что пережило уже свое первоначальное назначение. Приказный строй рос, подобно двору домовитого хозяина, который не любит, чтобы что-нибудь пропадало, а строить, перестраивает, надстраивает и пристраивает различные службы по мере надобности. Так, с течением времени, происходило скорее нагромождение приказов, чем внутреннее развитие всего строя. Этим объясняются как нестройность и сложность приказной системы, так и ее прочность и практичность. Не следует, однако, преувеличивать недостатков ее, как это делают многие исследователи, а главное, не следует упускать из виду, что приказы, как всякие человеческие учреждения, пережили период расцвета, когда они удовлетворяли насущным потребностям, и период упадка, когда стали брать верх отрицательные стороны. Весьма распространенное мнение, что в приказном строе царила путаница и неопределенность, отчасти сильно преувеличенно, частью основано на недоразумении или незнании подробностей вопроса. Всякий согласится, что стройность и систематичность учреждений не есть цель сама по себе и не составляет их назначения, однако, когда дело доходит до оценки приказного строя, то ему предписываются такие недостатки, которых он не имел совсем, или имел, но не всегда, или, наконец такие, которые являются недостатками только с привычных нам точек зрени. Указывают, например, на Болхов, как на такой город, который блуждал из приказа в приказ, как будто только для того, что было два Болхова, один – ныне уездный город Орловской губернии, а другой Болховец или Болховой – маленький город возле Белгорода. Первый был ведом во Владимирской чети и других приказах, а второй во всех отношениях – в Разряде. Смешение этих двух городов и появление их то в Разряде, то в других приказах, создало за Болховом репутацию блуждающего города. Мнение о приказной черезполосиц тоже очень преувеличено. Во-первых, большая часть территории государства, была вовсе незнакома с нею. Все гражданское, военное и финансовое управление в Сибири находилась в руках только приказа Казанского дворца, из которого в 30-х годах XVII века был выделен особый приказ – Сибирский; всем Поволжьем управлял прик. Казанского дворца, Поморскими городами севера – Новгородская и Устюжская чети, югом государства – Разряд, всеми обширными дворцовыми владениями – прик. Большого дворца. Эти области, даже без Сибири, составляли не менее двух третей всего государства. Черезполосица существовала только в центре государства – в Замосковье с прилегающими к нему уездами и отчасти на западе. Неудобства ее стали ощутительны для населения только в XVII веке, вернее, во второй половине его, когда с ростом и с уложением государства, возникло много новых приказов. За всем тем нет никаких оснований утверждать, что челобитчики блуждали по улицам Москвы, не зная, в какой приказ им нужно обратиться с своим делом. Успехи, которые сделало Московское государство с конца XV века до уничтожения приказов, очень значительны, и нет никаких оснований говорить, что они были достигнуты несмотря на приказную систему, а не при помощи ее. Как бы то ни было, приказный строй просуществовал более двух столетий, а «регулярно сочиненные» учреждения Петра Великого были отменяемы раньше применения на практике.

Царь и приказы.

Душой и главным рычагом всей приказной системы был царь. Вся она основана на предположении; приказные судьи и дьяки – только приказчики царя. Все их полномочия определяются им, и вся их деятельность проходит под его личным наблюдением. Государь входит во все детали управления, судит, присматривает за своими казначеями и везде руководит. С течением времени, по мере роста государства, умножения и усложнения дел, личное участие царя в делах становится все затруднительнее, пока не делается во многих отношениях фикцией. Приказный строй лишается своего одухотворяющего начала и начинает разрушаться. В виду невозможности для царя всюду поспеть, дать везде руководящие указания и наблюдать за всем, появляется необходимость с одной стороны ограничить область верховного управления, где личное участие царя необходимо, от подчиненного, где оно излишне; с другой стороны, для подчиненного управления нужно выработать общие нормы действий создать контроль. Несомненно, что эти нужды сознавались, но слишком слабо, и московское правительство шло навстречу им слишком медленно и нерешительно. Особенно туго развивался контроль.

Счетные и сыскные приказы.

У московских царей не было постоянных контрольных учреждений, и они всегда больше рассчитывали на частные изветы, жалобы пострадавших и обиженных и на ссоры самих приказных, чем на свои чрезвычайные сыскные и счетные приказы. Ревизии производились редко, большою частью при смене должностных лиц учреждения, когда отставка или перевод приказного на другую должность развязывали языки его бывшим подчиненным и давали возможность получить хороший материал для следствия. Ревизия сводилась, главным образом, к последующему бумажному контролю. Иногда один приказ получал поручение обревизовать другой, иногда же для этого учреждался временный специальный сетный или сыскной приказ. Мнение, будто при Алексее Михайловиче существовал постоянный Счетный приказ, которому был поручен счет всех других приказов, неправильно и не подтверждается делами этого приказа, сохранившимися в Московском архиве Министерства иностранных дел[1]. В действительности этот приказ контролировал только военные расходы 60-х годов, и если, быть и ревизовал какой-нибудь приказ вообще, то случайно, по особому поручению.

Внутренний контроль в приказах не был предусмотрен определенными правилами и всецело зависел от предусмотрительности и служебного усердия судей и дьяков.

Царь и челобитчики.

Для царей очень важным средством контроля над приказными были челобитья населения. Никто не был ограничен в праве подать лично царю челобитную с просьбой о какой-нибудь милости, с жалобой на любой судебный приговор или на любое действие приказных, на обидчиков вообще. Это неограниченное право челобитья настолько важно, что его нельзя обойти молчанием, изучая приказный строй. Московские цари долго не делают попыток ограничить его, даже тогда, когда с ростом государства оно стало для них явно очень обременительным. Впервые в Уложенье 1649 г. было постановлено: «не бив челом в приказе, ни о каких делах государю никому чилобитен не подовати» (X гл. 20 ст.). Некоторые историки придают этой норме значение большее, чем она имела в действительности, тогда как она является только выражением сознания неудобств неограниченного права челобитья. В самом деле, всякому просителю было проще, а главное, дешевле обратиться с своей нуждой в приказ, а не к царю, так как в последнем случае приходилось долго жить на Москве, выбирая удобный случай для подачи челобитной, и обеспечивать себе сильное покровительство, чтобы не потерять дела в приказе, которому такой обход, конечно, не мог быть приятным. Если челобитчики обращались прямо к царю, минуя приказ, то это объясняется тогдашними нравами и порядками. Обычно челобитчик, приезжая в Москву, прежде всего отправлялся на дом к дьякам и подьячим и улаживал свое дело. В случае надобности, он ходил с поклоном и с подарками и к судье. Подарив младшего подьячего, чтобы он написал грамоту или составил по делу выписку, справного подьячего, чтобы он «поднес» дело начальству и замолвил свое слово, судью и дьяка, чтобы они учинили указ безволокитно, словом, обладив свое дело, проситель подавал в приказ челобитную, что было уже в значительной мере только формальностью. Этим объясняется ничтожное количество дошедших до нас челобитных, по которым просители получили отказ. Не было ни какого смысла исполнять стоющую денег формальность (подача челобитных была обложена пошлиной), когда проситель знал заранее, что ему откажут. Уложенье предписывает проделать именно эту ненужную формальность. В результате – подача безнадежной челобитной стала обязательной, и челобитье стало дороже. Последнее не могло не охладить несколько энергии просителей, но принцип по существу оставался неизменным, так как род дел и случаи, когда челобитчик должен был бы удовлетвориться деятельностью приказа и не докучать царю, остались без определения.

Челобитный приказ.

История Челобитного приказа, существовавшего уже в половине XVI в., к сожалению почти совсем не изучена. Этот приказ имел двойное назначение. Во-первых, в нем были ведомы судом и управою дьяки и подьячие всех приказов, т. е. ему были подсудны все иски частных лиц к приказным. Во-вторых, он был как бы канцелярией для челобитных, подаваемых царю. Царь, у просителя челобитную, передавал ее челобитному дьяку, который всегда сопровождал его на выходах, и приказывал ему пометить на ней свой милостивый царский указ. Челобитчик с этой «подписной», т. е. помеченной, челобитной отправлялся в соответствующий делу приказ, который должен был исполнить государев указ или доложить государя, если возникали какие-либо затруднения. Однако это идеальное общение царя с подданным имело некоторые неудобства. Оно должно было отнимать у государя много дорого времени, а главное, часто ставить его в затруднительное или неприятное положение. Чем более усложнялось управление, тем чаще государю приходилось либо отказывать, - что всегда неприятно, либо удовлетворять просителя наобум, так как из челобитной, конечно, нельзя было узнать всех обстоятельств дела. Изобретательность приказных помогала царям избегать этих крайностей. Практика выработала шаблоны государевых милостивых указов: они иногда уклончивы, часто могут быть истолкованы в нескольких смыслах и еще чаще выражены в условной форме. Некоторым позавидовала бы сама пиоия: «будет так, как бьет челом, - учинить указ по государеву указу», или: «будет иным таким (как челобитчик) давано, ино и ему дать», или: «будет так, как бьет челом, - дать грамота к воеводе». Решить, что дело именно так, как говорит челобитчик, или что он похож на тех, кому «давано», что все его дело подходит под какой-нибудь предыдущий государев указ, - все это предоставлялось тому же приказному, который вызвал жалобу. Помета на челобитной вовсе не имела, в большинстве случаев, в виду решить дело, ее цель – это побудить приказ рассмотреть дело и учинить указ, т. е. решить вопрос, не волоча понапрасно челобитчика. Так с течением времени вырождалось право и значение челобитья царю, и создавался безысходный круг: царь отсылает челобитчиков в приказ, а приказные, раздраженные жалобой на них, под разными предлогами волочат попрежнему просителя и вынуждают его опять докучать царю. В результате, дела вершит тот, кто их знает, т. е. тот же приказный. Впрочем, отнюдь нельзя сказать, что сопротивление приказного всегда проходило для него без неприятных последствий; если цари не могли разобраться о всех подробностях дела, то их грозный упрек: «опять на тебя челобитчики», должен был сильно обуздывать своеволие и корысть приказных. Многое зависело, конечно. От личности царя. При Алексее Михайловиче челобитчик иногда подавал безрезультатно 30 – 40 челобитных, на которых изображены почти одинаковые пометы: «учинить указ по государеву указу тотчас», а на иных выражено недоумение: «выписав тотчас, доложить государю, для чего указа не учинено?».

Пометы думных дьяков.

Думные дьяки, как лица постоянно близкие к царю, тоже помечали часто челобитные, и их пометы имели такое же значение, как пометы челобитных дьяков. В XVII в. по временам бывало, что думные почти совсем заслоняли в этом деле челобитных дьяков. Здесь многое, очевидно, зависело от личного состава Челобитного приказа и от степени расположения к нему царя.

Доклады государю из приказов. Когда приказ затруднялся решить какое-нибудь дело, то он докладывал его государю и боярам. Доклады могли быть устными, но чаще бывали писанные. Очень важно отметить, что определенных правил относительно того, какие дела приказы могут вершить сами, а какие они должны докладывать царю, не существовало. По этому вопросу источники XVI и XVII в. в. выражаются одинаково: «а которого дела за чем (т. е. почему-либо) вершить не мочно, и о том деле, выписывать, докладывать царя и бояр». Такая формулировка вопроса для нас кажется невразумительной, но московские государи, очевидно, не опасались чрезмерной самостоятельности приказов, так как для последних всегда было выгоднее сложить с себя при помощи доклада ответственность на царя, тем более, что царь, не зная всех тонкостей дела, решал его по их же подсказу. Таким образом, определить, какое дело можно вершить, а какое нельзя, предоставлялось чутью и такту заведующих. Есть указания на то, что приказные иногда советовались частным образом с влиятельными думными людьми и решали дело самостоятельно или докладывали его царю, смотря по обстоятельствам. Думные приказные могли делать приказы во дворце, но не думные, - а таких было много, - должны были, подобно челобитчикам, ловить государя на выходах, богомольях и в церквях во время служб и делать свои доклады наспех при весьма неподходящей обстановке. Такая постановка вопроса о докладах в середине XVII в. становится явно неудобной. Многочисленные, часто неважные доклады отнимают у царя много времени и возлагают на него ответственность по таким сложным вопросам техники управления, которые трудно решить правильно в той обстановке, в которой происходили многие доклады, и вполне

Если Вам нужна помощь с академической работой (курсовая, контрольная, диплом, реферат и т.д.), обратитесь к нашим специалистам. Более 90000 специалистов готовы Вам помочь.
Бесплатные корректировки и доработки. Бесплатная оценка стоимости работы.

Поможем написать работу на аналогичную тему

Получить выполненную работу или консультацию специалиста по вашему учебному проекту
Нужна помощь в написании работы?
Мы - биржа профессиональных авторов (преподавателей и доцентов вузов). Пишем статьи РИНЦ, ВАК, Scopus. Помогаем в публикации. Правки вносим бесплатно.

Похожие рефераты: