Территориальные основы местного самоуправления
В качестве одной из таких моделей можно рассматривать выборы по единому многомандатному (по числу депутатов представительного органа) муниципальному округу, при которых депутатами становятся кандидаты в количестве, соответствующем числу мандатов, набравшие наибольшее количество голосов среди всех избирателей муниципального образования. Такая система приучает избирателей голосовать, по существу, за прообраз списка кандидатов и решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. Очевидно, что эта избирательная система может применяться в основном в небольших городах и поселках, так как в крупных поселениях при ее использовании заметно проявится основной недостаток пропорциональной системы - оторванность депутатов от избирателей. Большие города могут использовать другую разновидность выборов по многомандатным округам, разделив город на отдельные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов.
Политическое структурирование общества происходит не само по себе, а только при наличии условий и стимулов. Стремясь создать эффективный представительный орган, местные власти должны также стремиться создавать и соответствующие условия. Одним из стимулов к созданию муниципальных избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы. Определенную часть мест в представительном органе местного самоуправления можно предусмотреть для депутатов, избранных по спискам избирательных объединений. На первых порах эта часть не должна быть слишком значительной по сравнению с ролью этих объединений в проведении муниципальной политики, но достаточной для пробуждения интереса к созданию избирательных объединений. Способствовать созданию муниципальных избирательных объединений можно и предоставляя возможность выдвижения кандидатов по одномандатным округам при мажоритарной системе от избирательных объединений.
Существует, хотя и редко применяется, еще одна разновидность избирательных систем, предназначенная для формирования комиссии в соответствующей модели структурной организации местного самоуправления (имеется в виду модель “городская комиссия”, рассмотренная нами выше). Учитывая, что руководители органов управления муниципальным хозяйством должны обладать определенными профессиональными качествами, до проведения выборов населением должностных лиц, образующих городскую комиссию, необходимо предусматривать конкурсный отбор кандидатов, для чего требуется разработать условия конкурса и сформулировать требования к профессиональным качеством кандидатов. Последующие за конкурсным отбором выборы проводятся на каждую вакантную должность из кандидатур, прошедших предварительный конкурс на эту должность. Проблемы использования этой модели связаны с тем, что далеко не в каждом муниципальном образовании найдется достаточное количество лиц, по своим профессиональным качествам способных претендовать на ту или иную должность.
Предложенными избирательными системами и их вариантами, как и в случае с базовыми организационными моделями, не исчерпывается все их многообразие, и всегда остается простор для местного правотворчества в сфере муниципальных выборов.
Остановимся теперь на выборах мэра. Сначала необходимо уяснить, какие задачи решает каждый из вариантов выборов мэра - всем населением или представительным органом из своего состава.
В мировой практике сложилось, что всем населением избирается так называемый «сильный» мэр. Иначе говоря, избранный таким способом глава муниципального образования достаточно независимая фигура в системе органов местного самоуправления. В случае избрания мэра представительным органом местного самоуправления из своего состава («слабый» мэр), его полномочия значительно сокращаются. Логика того, что от степени легитимности зависит и степень свободы в принятии решений, достаточно очевидна.
Заметим также, что возможность найма управляющего администрацией существует в любой из рассмотренных ранее организационных моделей. Такая практика в мире тоже получает все большее распространение, так как политические функции мэра требуют одних качеств, а управление муниципальным хозяйством несколько иных, и не всегда (точнее, довольно редко) один человек сочетает все эти качества.
При формировании цельной избирательной системы в муниципальном образовании необходимо еще решить вопросы численного состава выборных органов, установления срока их полномочий, обязательности требования проживания в избирательном округе, необходимости ротации и другие. Они тоже не так очевидны, как обычно представляется, хотя в отношении этих вопросов можно указать на еще более субъективный подход, чем при выборе базовой организационной модели.
Выбор той или иной избирательной системы во многом определяет качественный состав представительного органа и характер его деятельности. Если при выборе избирательной системы будет осознанно поставлена задача формирования органа, отражающего интересы местного сообщества в целом и способного разработать проект развития муниципального образования, учтены демографические, социально-политические особенности и величина территории муниципального образования, организационная модель местного самоуправления, а также качественный состав электората и (предположительно) кандидатского корпуса, создаются необходимые объективные предпосылки для формирования в результате выборов дееспособного конструктивно ориентированного представительного органа местного самоуправления.
3.2 Перспективы развития местного самоуправления в России
В процессе становления системы местной власти возникают различные вопросы юридического характера, а также другие аспекты формирования «вертикальной организации» местного самоуправления. К их числу относятся: территориально-поселенческий аспект проблемы; трудности решения вопроса о взаимосвязях и вертикальной субординации в системе муниципального управления; важность правильного уяснения смысла вопросов местного значения в этой системе, а также полномочий по их решению. Сюда же следует отнести и все трудности организации территориального общественного местного самоуправления.
От правильного решения территориальной проблемы муниципального управления в значительной мере зависит его организация и деятельность. Становление вертикальной структуры муниципального управления в значительной мере предопределено административно-территориальным и территориальным делением субъектов Российской Федерации.
Муниципальные бюджеты буквально надрываются от тяжести расходов, связанных, в том числе, и с исполнением государственных полномочий. Сегодня многие города на грани банкротства.
Данная ситуация вызвана тем, что государство до конца не определилось в своей бюджетной политике, в своем отношении к местным финансам, да и к местному самоуправлению в целом. Это ведет к тому, что в сфере, о которой идет речь, накопилось большое количество проблем. Главные из них, естественно, связаны с системным экономическим и финансовым кризисом. Но как показал опыт проводимых реформ, есть проблемы и иного порядка, причем такие, которые не хотят решать ни законодательные, ни исполнительные федеральные власти. Основные трудности здесь связаны с тем, что в настоящее время финансовая независимость местного самоуправления страдает не только от отсутствия законодательной базы, но и от ее несовершенства: вопросы местного самоуправления разбросаны в многочисленных и зачастую взаимно противоположных законодательных актах. Вопрос вопросов – обеспечение муниципальных бюджетов собственными средствами. Законы есть, но проблема не решена. Хуже того, финансовая зависимость местных бюджетов от вышестоящих властей не только не ослабевает, но даже усиливается. Это вызвано несовершенством межбюджетных отношений и недопониманием между субъектами РФ и местного самоуправления, а также некоторыми политическими аспектами развития местного самоуправления в РФ.
Рассмотрев некоторые аспекты функционирования законодательной базы, регулирующей отношения (в том числе и межбюджетные) между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованьями можно сделать несколько выводов:
- во-первых, ее несоответствие принципам федерализма;
- во-вторых, она носит чрезмерно общий декларативный характер;
- в-третьих, не регулирует многие аспекты деятельности местного самоуправления;
- в-четвертых, отсутствие законодательных актов прямого действия;
- в-пятых, отсутствуют четкие механизмы реализации законов;
- в-шестых, имеет противоречия между законодательными актами и двоякое их толкование;
- в-седьмых, законодательная база не кодифицирована.
В итоге, законы, появившиеся за годы реформ и регулирующие взаимоотношения муниципалитетов с органами государственной власти РФ, субъектов РФ не создали механизма обеспечения местному самоуправлению финансовой самостоятельности и независимости. Таким образом, законодательная база, регулирующая вопросы в этой сфере требует серьезной доработки в плане создания новых законодательных актов по насущным вопросам и корректировке действующих, с целью уточнения отдельных положений для устранения двоякого толкования; систематизации для устранения противоречий и эффективного функционирования законодательной базы.
Конечно, федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления», подписанный Президентом РФ – важнейший документ при всех его слабостях и недочетах. Однако если посмотреть, в какой степени обеспечивается финансовая самостоятельность местного самоуправления тем или иным законодательным актом, то можно указать на некоторые слабые места данного закона. Так в статье 7 закона «О финансовых основах местного самоуправления», где идет речь о долях федеральных налогов, относимых к собственным доходам местных бюджетов, есть следующая формулировка: «в среднем по РФ». Эти слова допускают возможность тенденциозного подхода со стороны субъекта РФ по отношению к муниципальному образованию, лишают муниципальные образования возможности ориентироваться на конкретные, указанные в законе доли федеральных налогов, исключают возможность принятия прозрачных бюджетов.
В процессе экономического развития территорий муниципальных образований со стороны государства создаются различные сложности для их развития. Складывается парадоксальная ситуация - муниципалитеты составляют планы социально-экономического развития своих территорий с целью повышения уровня жизни населения, вкладывают свои средства в разные проекты и программы. Однако ничего кроме неприятностей от этого они не получают. Доход фиксируется субъектом РФ и при формировании следующего бюджета на такую же сумму, если не на большую, срезают ассигнования посредством сокращения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. Все сверхплановые доходы изымаются. Задача сегодня состоит в том, чтобы поддержать тех, кто умело поставил дело, кто умеет и может самостоятельно работать с прибылью. У нас же получается так: лучше работаешь, тебя же и наказывают. Некоторые муниципалитеты развивают свою производственную базу, создают муниципальные предприятия, расширяют налогооблагаемую базу, а живут не лучше, чем те города и районы, которые ждут дотации. Это говорит о том, что муниципальным образованиям не выгодно развивать свою собственную доходную базу. Активно работающие в этом направлении оказываются в худшем положении, чем те, кто сидят на дотациях.
Муниципалитеты вынуждены для покрытия бюджетного дефицита залезать в долги, кредитоваться в банках. У некоторых из них задолженность энергетикам, вышестоящим бюджетам, банкам превышает годовые бюджеты, а списывать задолженности никто не собирается. В итоге денег нет потому, что город их не зарабатывает, а не зарабатывает потому, что не может запустить производство. Этому в свою очередь активно мешает государство, как напрямую, так и косвенно.
Сейчас можно говорить, что развитие муниципалитетов остановилось. Речь может идти лишь о текущих расходах, да и то весьма ограниченных. Получается, что средств едва хватает на функционирование муниципалитетов, а не на их развитие. А эта проблема упирается в несовершенство системы межбюджетных отношений в РФ между федеральным, региональным и местным уровнями.
Под бюджетным регулированием в российском законодательстве понимается перераспределение средств с целью обеспечения в местных бюджетах минимально необходимого уровня доходов. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ гарантируют:
а) закрепление за муниципальными образованиями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой помощи) в размере не менее 70%;
б) обеспечение минимального местного бюджета;
в) право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;
г) право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях;
д) что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами власти субъекта РФ
ж) право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в результате увеличения поступления доходов или экономии расходов;
з) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.
Законы субъекта РФ не могут снижать уровень гарантий местного самоуправления, определенный Конституцией РФ и федеральными законами, ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами. Указанные ограничения, вводимые законами субъектов РФ, не имеет юридической силы, поскольку согласно ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведении РФ и субъектов РФ, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. О том, насколько несовершенна законодательная база было сказано выше.
Тем не менее, рассматривать взаимоотношения органов местного самоуправления с другими уровнями власти надо не с точки зрения, что гарантированно на бумаге, а как это воплощается в жизни. С этой точки зрения вопрос собственных доходов местных бюджетов является достаточно острым и сегодня. Первым шагом к его решению стал ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». В нем была попытка четко прописать все собственные доходные источники местного самоуправления, ликвидировать зависимость от «центра» и от субъекта РФ, гарантировать финансовые права муниципальных органов управления. Но вместо расширения перечня местных налогов и установления прав местного самоуправления, ввели надбавки к федеральным налогам, на постоянной основе закрепили за органами местного самоуправления минимальные доли федеральных налогов от тех их частей, которые переданы субъектам РФ и назвали их собственными доходами местного самоуправления.
Указанные доли налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе не могут относится к собственным доходам местных бюджетов. Это связано с тем, что собственные доходы – это такой источник финансовых средств, размер поступления которого в местный бюджет постоянен и зависит только от представительного органа местного самоуправления. В федеральном законе же фигурируют постоянные доли местных бюджетов от изменяющихся долей субъектов РФ в федеральных налогах, изменения в которые происходят всякий раз при утверждении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Доходные части местных бюджетов формируются в основном не за счет собственных доходов, а путем отчислений от регулирующих доходов. В результате, финансовых ресурсов этим бюджетам катастрофически не хватает, а в доходной части, несмотря на принятые законы, остается весьма высокий удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджета субъекта РФ. В этих условиях большое число муниципальных образований являлись дотационными.
На лицо кризис формирования доходной части местных бюджетов, а значит и местных финансов в целом и все большая зависимость от бюджетов других уровней. Сложившаяся ситуация ведет к дискредитации местной власти, так как существенным образом изменить обстановку и разрешить многие проблемы в пределах своей территории они не могут. В основом это вызвано из-за отсутствия соответствующей материально-финансовой базы и не желания органов государственной власти оказывать серьезную помощь, и как следствие местного самоуправления вообще.
Минфин действует в отношении муниципальных образований исходя из своих принципов. Принцип «забирай и распределяй», а не поощряй: хорошая работа – хорошее поощрение. Наделить местное самоуправление необходимыми финансовыми источниками и сделать их самостоятельными можно, но тогда возникает ряд угроз сложившемуся устройству управления: возрастает влияние местного самоуправления на протекающие процессы, а это – передел полномочий, степени влияния между уровнями власти и сфер влияния, т.е. изменение политической конъюнктуры на региональном уровне в пользу глав больших муниципальных образований – районных и областных центров. Изменение межбюджетных отношений в пользу муниципалитетов сократит возможности как «Центра», так и регионов. К тому же передача некоторых налогов и сборов на уровень местного самоуправления сократит дублирующие звенья бюджетной системы. Это в результате должно сократит аппарат и степень его влияния. Таким образом, изменения межбюджетных отношений в пользу местного самоуправления будет означать передел системы политического влияния на процессы в региональном масштабе, в чем многие не заинтересованы.
Еще один из серьезных вопросов в межбюджетных отношениях между различными уровнями бюджетной системы РФ, в частности между местными бюджетами с одной стороны и федеральным и региональным бюджетами с другой стороны является обязанность органов государственной власти РФ или органов власти субъектов РФ компенсировать за счет своего бюджета недостающие для сбалансирования минимального бюджета возросшие расходы или сокращение доходной части местных бюджетов в ходе их исполнения, возникших в результате принятия ими решения. (Ст. 4 п.3 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»). Данное требование закона гарантировано ст. 133 Конституции РФ. Сложность проблемы связана с тем, что нынешнее законодательство четко не прописывает взаимоотношения федерального и местных бюджетов, тогда как принимаемые федеральные законы относительно сокращения налогов и сборов и увеличения бюджетных расходов обычно затрагивают интересы именно органов местного самоуправления; компенсация же средств бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета не всегда означает автоматическую передачу этих средств местным бюджетам. В соответствии с п.3 ст.4 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или сокращение доходов муниципальных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Однако этого недостаточно, так как расходы местных бюджетов в основном связаны с нуждами населения. Если государственные органы принимают решения, направленные на улучшение жизни населения, но без соответствующего материально-финансового обеспечения, оно не может быть исполнено частично. Конструктивно данный вопрос решает ст. 131 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой механизм компенсации состоит в том, что одновременно с принятием таких решений государственными органами, вносятся адекватные поправки в законы о федеральном и региональном бюджете на соответствующий год, компенсирующие возросшие расходы или сокращение доходов местных бюджетов. Однако он не способен на 100% гарантировать местным бюджетам компенсацию недополученных доходов или увеличения финансирования их расходной части в последующие годы из вышестоящих бюджетов. Чтобы этого не произошло, Бюджетный Кодекс необходимо дополнить нормой следующего содержания: при сокращении доходной или увеличении расходной части местных бюджетов, вследствие решения, принятого органами государственной власти другого уровня, произвести передачу отдельных видов доходов на постоянной основе с соответствующим изменение налогов и /или бюджетного законодательства.
Таким образом, сегодня, проблематика межбюджетных отношений сведена к взаимоотношениям по вертикали «Бюджет муниципального образования - бюджет субъекта РФ - федеральный бюджет». Нет сомнения, что эта вертикаль служит фундаментом всей системы государственных финансов. Что касается финансов муниципальных образований, то в основе их устойчивости лежит именно система горизонтальных межбюджетных связей. Организационным и смысловым ее центром выступает собственный бюджет муниципального образования.
Ключевыми внешними элементами системы горизонтальных межбюджетных связей – бюджеты других муниципальных образований. Как и в межбюджетных отношениях муниципалитетов с субъектами РФ здесь есть 2 группы проблем:
- первая состоит в создании нормативно-правовой базы, которая бы позволила свободно объединять и сосредотачивать возможности бюджетов 2-х и более муниципальных образований для решения тех задач, которые они выделили в качестве совместных;
- вторая группа проблем связана с организацией взаимоотношений между бюджетами донорских муниципальных образований с бюджетами дотационных муниципалитетов. В настоящее время эти отношения опосредованы органами государственной власти субъекта РФ, который изымает через систему нормативов часть средств у территории донора и направляет эти средства на финансирование нужд дотационных территорий.
Однако эта система, как уже указывалось ранее, несовершенна и имеет ряд серьезных недостатков, главный из которых – отсутствие гласности при распределении средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, наподобие ФФФПр на федеральном уровне, и прозрачности расходования средств этого фонда. Данную систему межбюджетных отношений было бы уместно дополнить такой, при которой за территорией-донором на сумму установленных для нее изъятий закреплялось бы прямое финансирование бюджетных поступлений дотационных территорий муниципальных образований (по взаимному соглашению и на постоянной основе). В этом случае территория-донор напрямую была бы заинтересована в скорейшем развитии дотационной территорией собственной доходной базы, а значит, прилагала бы для этого свой опыт, знания другие возможности. Тогда получат развитие интеграционные процессы между муниципальными образованиями. Органам власти субъекта РФ оставалось бы только контролировать добросовестность выполнения муниципалитетами взятых на себя и/или возложенных на них обязанностей и способствовать разрешению спорных вопросов. Конечно, такой тип межмуниципальных отношений вряд ли стал бы повсеместным и приемлемым для всей территории РФ, но рациональные элементы в такой модели построения отношений есть и их можно было бы апробировать в разных регионах на нескольких муниципальных образованиях.
Подводя итог анализу межбюджетных отношений можно сказать, что основные возможности, в том числе финансово-экономические, сосредоточены в руках субъекта РФ и самой РФ. Место муниципальных образований еще пока формируется, а значит, будут меняться и сами межбюджетные отношения для достижения приемлемого баланса между тремя составляющими бюджетной системы РФ: местными бюджетами, региональными, федеральным. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного, а не декларативного права, сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы, от достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти в значительной мере зависит успех экономической стабилизации и дальнейшего развития в стране. Как показал мировой опыт, создание такого механизма – исключительно сложная задача, тем более она усложнятся в российских условиях, где 89 субъектов федерации и более 20 тыс. муниципальных образований. Однако отказываться от решения данной задачи нельзя. Здесь необходимы четкие и обдуманные шаги со стороны государства. При этом необходимо учитывать, что какие бы идеальные модели взаимодействия бюджетов всех уровней ни были бы обоснованы, они не смогут эффективно реализовываться в условиях перманентного существенного недобора налогов и вытекающей из этого финансовой недостаточности как конкретных бюджетов, так и бюджетной системы страны в целом. Поэтому становление действительного механизма межбюджетных отношений во многом зависит от успехов в повышении эффективности всего общественного производства, от укрепления и расширения налогооблагаемой базы, от роста налоговых поступлений во все уровни бюджетной системы и повышении доли собственных доходов всех уровней.
Рассматривать деятельность местного самоуправления в отрыве от того, какие люди организуют этот процесс, кому доверили граждане путем голосования на выборах осуществлять управление муниципальными образованиями нельзя. Лозунг «кадры решают все» достаточно актуален и сегодня для успешного развития МСУ в РФ.
Оценивая работу муниципалитетов можно сказать, что один из тормозящих факторов развития местного самоуправления - недостаточный профессионализм кадров муниципалитетов, неумение работать в условиях рыночных отношений
Есть примеры неумелого хозяйствования, которые приводят к прямым потерям в бюджетах до 30%. Слабы и представительные органы местного самоуправления, которые зачастую находятся под пятой у главы муниципального образования. Отсюда еще одна задача - укрепление представительных органов власти; повышение их роли в разработке, принятии и контроле за исполнением решений. Надо усилить контрольные функции представительных органов, расширить перечень вопросов, отнесенных к их компетенции.
В этих условиях высокая ответственность за результаты работы муниципалитета ложится на главу администрации муниципального образования. Глава муниципалитета, как и начальник финансово-экономического отдела, должен разбираться в особенностях бюджетов, принципов их формирования и формирования доходов и расходов муниципального образования. Разбираться в вопросах муниципальной собственности. Он должен знать текущее состояние с муниципальным бюджетом и всегда иметь информацию о платежном балансе бюджета муниципального образования.
В странах с традиционно сильным местным самоуправлением, глава знает страховые оценки всех участков на его территории. Знает с кого он может брать деньги, а с кого нет. У него существует план роста доходов. У главы администрации муниципального образования должен быть один девиз: «увеличивать доходы и сокращать необоснованные расходы». А для этого требуется не просто следовать смете, но и оптимальное и рациональное использование бюджетных средств. Если говорить иначе, глава муниципалитета должен выступать роли муниципального финансового менеджера.
В тоже время органы местного самоуправления – это не только глава муниципального образования, это также и штат сотрудников администрации и представительного органа местного самоуправления. В этой связи встает вопрос профессионализма всех работников органов управления муниципалитета. Многие депутаты не знают специфики работы в органах местного самоуправления, не говоря уже о простых сотрудниках муниципалитетов. Объясняется это достаточно просто: общий уровень образования, профессионализма и опыта работы в государственных и муниципальных органах власти у кандидатов в депутаты местного самоуправления низок. Как правило, это военные, работники ЖЭКов, «Школьная когорта», редко – бывшие работники государственных органов власти.
Тем не менее, проблему обеспечения МСУ профессиональными кадрами необходимо решать. Решение данной проблемы должно быть комплексным. Необходимо:
- переподготавливать работающих сотрудников местного самоуправления;
- принимать на работу выпускников с соответствующим профильным образованием в области государственного и муниципального образования.
Можно было бы установить в федеральном законе «Об основах местного самоуправления в РФ» норму, что среди сотрудников МСУ должно быть не менее 25 % сотрудников – выпускников по специальности государственное и муниципальное управление.
От жителей муниципальных образований тоже многое зависит. Само население должно выбирать людей профессиональных и способных работать в местном самоуправлении, а не просто ставить галочку в пустой графе в день выборов за того, кто меньше всех не нравится.
Проблема межбюджетных отношений – это и политическая проблема. В обществе, в разных его кругах и на разных уровнях политической элиты борются 2 течения: одно – за утверждение местного самоуправления как сильного института народовластия, гарантированного Конституцией РФ, другое – против, и собственно против его права на самофинансирование. Вот в чем основная проблема местного самоуправления в РФ.
На сегодняшний день распределение средств на практике строится не на основе выверенных нормативов – их нет, а на исключительно личностных отношениях. Кто из глав муниципальных образований как приглянулся губернатору. Их финансовая зависимость от него – мощнейший рычаг давления на них в решении или принятии тех или иных вопросов регионального масштаба, редко – федерального. Веди себя как следует и тебя не накажут, в том числе и рублем, в противном случае еще и население территории против настроим – не умеешь ведь работать. Так что органы власти субъектов РФ могут влиять на глав муниципальных образований и контролировать их деятельности очень сильно. Здесь переплетаются не только экономические интересы, но и политические. Ведь не секрет, что отношения губернатора и мэров городов часто бывают натянутыми.
Все контакты с районом строятся на основе информации, которую губернатору готовит представитель губернатора в районе. Этот институт власти создан для контроля исполнения на местах принятых решений областным руководством, а также для оперативного управления территорией. Представитель еженедельно подготавливает отчет о социально-экономической ситуации в районе, а также ведет прием граждан по вопросам работы местных властей.
Причины такого положения дел во взаимоотношениях муниципальных и региональных органов власти в том, что губернаторы в мэрах городов видят своих конкурентов на предстоящих губернаторских выборах. Поэтому он не очень хочет, чтобы горожане были довольны своим мэром (особенно «столичных городов»). Органам власти субъектов РФ выгодно удерживать главу муниципального образования на коротком поводу через дотации. Дотации эти порой создаются искусственно. При этом их обдирают по другим статьям больше, чем они получают через дотации.
Еще одна проблема состоит в том, что формирование данного института местной публичной власти происходит не «снизу», а «сверху». Россия – государство с большим разнообразием территорий, нравов, специфик уклада жизни и многих других индивидуальных особенностей. Это утверждение признается многими учеными. В России нельзя (и исторический опыт это подтверждает) насаждать для всей территории страны единую модель чего бы то ни было, а уж тем более модель устройства системы управления территорией, даже в рамках одного субъекта Российской Федерации. То есть стремление централизованно насадить устройство местного самоуправления (и создание для этого условий, в том числе через областное законодательство) является серьезным недостатком местного самоуправления.
Результатом бездействия представителей государственной власти в области формирования положительного имиджа муниципальных властей и разъяснения населению сущности данного института власти стало безразличное (а порой и негативное) отношение местного сообщества к органам местного самоуправления. Все участие населения муниципального образования в организации местного самоуправления в своих городских и сельских поселениях, в районах свелось к реализации права избирать и быть выбранными в представительные органы местного самоуправления. Остальные права и обязанности населения, прописанные в нормативных правовых актах по местному самоуправлению, на деле не осуществляются.
Одной из причин такого отношения населения к местному самоуправлению как институту публичной власти на местах является то, что к началу 90-х годов прошлого столетия в России не было достаточного количества специалистов в данной сфере. Ведь в СССР в научных кругах широко изучались научно-теоретические аспекты деятельности местных Советов. В результате к началу реформирования всей политико-экономической системы страны в России не оказалось достаточного количества подготовленных людей в области местного самоуправления, которые бы донесли идеи реформаторов до населения и – соответственно – разъяснили бы сущность, содержание и миссию деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Таким образом, можно отметить, что в целом имеется немало проблем и нерешенных вопросов, которые во многом препятствуют эффективной реализации функций местной власти. Среди основных проблем местного самоуправления следует выделить:
стремление представителей государственной власти как можно в большем объеме контролировать местные власти;
равнодушное (негативное) отношение населения к институту местного самоуправления, не способствующее его развитию.
Проведенный анализ организации и деятельности местного самоуправления позволяет подвести некие итоги, выявить положительные и отрицательные стороны функционирования местной власти.
К недостаткам местного самоуправления можно отнести также то, что в сфере перераспределения финансовых средств уклон делается в сторону органов государственной власти (хотя по закону местная власть располагает большим перечнем финансовых поступлений), в то время как перед местными властями стоят довольно серьезные задачи. Одной из проблем местного самоуправления также является в основном отрицательное отношение населения к местной власти, что отражается и на участии населения в самоуправлении, которое является довольно ограниченным.
Рассмотрение организации местного самоуправления показало, что местные власти своими полномочиями осуществляют довольно широкий круг деятельности. Также они наделены высокой степенью самостоятельности. Тем не менее, недостатком здесь является то, что реализуется право на местное самоуправление в основном через органы и должностных лиц