Региональные политические процессы в республиках Поволжья и Приуралья
Региональная псевдодемократия: пример Татарстана
В начале 90-х годов Республика Татарстан боролась сначала с союзным, а затем российским центром за суверенитет, за повышение своего политико-правового статуса, расширение прав и полномочий (1990-1994 гг.). Татарстан был лидером в движении суверенизации: первым принял Декларацию о государственном суверенитете, первым провел референдум о суверенитете республики, первым принял новую Конституцию республики, первым заключил договор с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий. Татарстан показывал путь, по которому могут идти другие субъекты Федерации. Ведя борьбу с федеральным центром за повышения статуса республики и расширение полномочий, правящая элита Татарстана несла, по сути, демократический заряд в общество. Объективно эти действия были направлены на децентрализацию власти в России, формирование реальной федерации, построение новых отношений с федеральным центром. Субъективно же в основе этой борьбы лежали интересы элиты Татарстана, стремление расширить свои властные полномочия и получить небывалую прежде самостоятельность.
Правящая элита республики не могла оставаться в стороне от общероссийских либеральных преобразований и пошла на некоторую демократизацию политической системы республики. Активно использовавшиеся в политическом лексиконе истэблишмента тезисы о демократии были закреплены в Конституции РТ 1992 года, а также в ряде других нормативноправовых актов. Однако по мере укрепления власти и получения большей независимости от Центра, правящая элита начала изменять демократическим принципам, сделав ставку на формирование режима с монократическими чертами. За почти десятилетний период авторитарные тенденции в Татарстане заметно усилились, уменьшилась демократическая основа организации власти, ослабли демократические механизмы и процедуры, снизился контроль за правящими элитами со стороны общества.
Основы государственного устройства Республики Татарстан закреплены, прежде всего, в Конституции, принятой Верховным Советом — парламентом республики в ноябре 1992 г. С тех пор поправки в Основной Закон вносились неоднократно (29 ноября 1994 г., 30 марта и 8 декабря 1995 г., 27 ноября 1996 г., 26 мая и 21 июля 1999 г., 3 марта 2000 г., 31 мая 2000 г.). Ряд изменений сделан в сторону отхода от демократических принципов, для "подгонки" Конституции под интересы президента и номенклатуры, что свидетельствует об утилитарном отношении правящей элиты республики к Основному Закону, когда он меняется в угоду сиюминутным и эгоистическим интересам "партии власти".
Основные институциональные препятствия демократизации Татарстана кроются, на наш взгляд, в принятой здесь форме правления — это смешанная президентско-парламентская республика. Ее нельзя отнести к чисто президентской, поскольку Президент РТ не самостоятелен в назначении и освобождении премьера и министров, требуется согласие парламента. Предусмотрена также двойная ответственность кабинета министров — перед президентом и парламентом: Государственный Совет решает вопрос о доверии кабинету министров и его членам по предложению президента, а также по собственной инициативе (ч.З п. 10 ст.89 Конституции РТ). Кроме того, президентско-парламентская система организации верховной власти Татарстана имеет одну важную особенность, несвойственную подобным системам — здесь нет конституционного права президента на роспуск парламента.
В систему представительных органов входят: высший представительный законодательный и контрольный орган власти — Государственный Совет Республики Татарстан, местные Советы народных депутатов — районные, городские (городов республиканского подчинения) и районные в городах (ст.64 Конституции РТ).
Глава государства — Президент РТ, возглавляет также систему органов государственного управления республики. Президент, согласно ст. 111 Конституции РТ, представляет Госсовету на утверждение кандидатуру на пост премьер-министра (в отличие от Российской Федерации, в Татарстане непринятие этой кандидатуры не влечет за собой роспуск парламента), фор^ мирует кабинет министров, вносит в его состав изменения, освобождает от должности премьер-министра и членов кабинета министров по согласоваию с Госсоветом. Президент также назначает (по согласованию с соответствующими Советами) народных депутатов и освобождает от должности глав администраций районов и городов республиканского подчинения, предлагает для избрания гражданами кандидатуру на должность главы администрации, если этот человек не является депутатом от данной территории РТ. Президент назначает председателя Национального банка, прокурора, председателей Следственного комитета и Центризбиркома РТ; самостоятельно назначает и отзывает постпредов Республики Татарстан в иностранных государствах и международных организациях; подписывает законы РТ (с правом отлагательного вето); отменяет постановления и распоряжения кабинета министров, акты глав администраций районов и городов; вводит чрезвычайное положение в республике или ее местностях; обладает рядом полномочий в области внешних сношений и т.п.
Исчерпывающего перечня полномочий президента Конституция РТ не содержит, допуская, что президент может осуществлять "иные полномочия". Это создает возможность вторжения в компетенцию парламента, которая была неоднократно реализована в Татарстане. Так, президент принимал приравненные к законам указы ("указное право") по социальноэкономическим вопросам и по борьбе с преступностью.
Президент РТ не только по Конституции, но и на практике обладает чрезвычайно широкими полномочиями. С его согласия назначаются (и освобождаются) чиновники на ключевые посты, директора крупных промышленных предприятий, должностные лица на местах. Президент и его администрация держат в руках основные кадровые рычаги в республике, не позволяя никому вторгаться в этот процесс. Попытки оспорить волю главы государства обречены на провал. Так, в мае 1998 г. встал вопрос о новом спикере. Президент предложил парламенту на этот пост кандидатуру Ф.Х. Мухаметшина. Группа депутатов осмелилась выдвинуть другую кандидатуру — Р.З. Алтынбаева, тогда мэра Набережных Челнов. За него проголосовало 50 депутатов, что не хватило для избрания. С небольшим (27 голосов) перевесом председателем Госсовета РТ был избран Мухаметшин. Последствия этого парламентского "бунта" не заставили себя ждать долго: за несколько месяцев более 10 глав сельских администраций — "бунтовщиков", проголосовавших за мэра, были сняты президентом со своих постов, а затем "добровольно" сложили с себя полномочия депутатов Госсовета РТ. Затем и Алтынбаев "по собственному желанию" покинул должность мэра. Шаймиев недвусмысленно заявил тогда, что в Татарстане политикой будут заниматься он сам да спикер.
В республике сложилась ситуация, при которой и юридически, и фактически власть президента ничем не ограничена. У парламента нет средств воздействия на президента, за исключением, пожалуй, конституционного права Госсовета РТ на преодоление вето президента. Наложенное на закон, принятый Госсоветом РТ, оно может быть преодолено двумя третями голосов парламента, и в этом случае, как гласит Конституция РТ (ст. 111 п. 5), президент "обязан" подписать закон. Однако на практике не было случая, когда Госсовет не согласился бы с президентом.
Конституция РТ была "подогнана" под действующего президента уже в ноябре 1996 г., вскоре после избрания Шаймиева на второй срок. Законом "О внесении изменений в статью 108 Конституции Республики Татарстан" от 27 ноября 1996 г. устранен запрет на избрание одного и того же лица более двух сроков подряд. За считанные минуты без какого-либо серьезного обсуждения и проработки депутаты Госсовета РТ простым росчерком пера (точнее, нажатием кнопки) отменили испытанную многими государствами мира демократическую норму — сменяемость и ротация кадров. Тогда же было снято и возрастное ограничение в 65 лет на право занимать президентскую должность (20 января 1997 г. Шаймиеву исполнилось 60 лет). Объяснение этому выглядело малоубедительно: дескать, надо устранить основания для подковерной борьбы за власть.
Как и следовало ожидать, усиление президентских полномочий сопровождается ослаблением законодательных, контрольных и представительских функций республиканского парламента, который превратился в декоративный орган, создающий иллюзию демократичности и цивилизованности.
Государственный Совет РТ избирается на срок 5 лет, в него входят 130 депутатов. Это завышенное число, если принять во внимание численность населения республики (3,77 млн. чел.) и избирателей (2,63 млн. чел.).
В Татарстане не запрещено совмещение должности работника исполнительной власти с депутатским мандатом. Более того, Президент РТ поощряет избрание глав местных администраций депутатами парламента. Если главу не выбирают депутатом Госсовета РТ, то он уходит со своего поста, — естественно, "по собственному заявлению" (в ходе избирательной кампании 1999 г. такой случай был: выборы в одном из округов признаны недействительными). Этому способствуют и выборы по административно- территориальным округам, которых в Татарстане насчитывается 63 — по числу городов и районов республики (остальные 67 — обычные территориальные округа). Депутаты, избранные от административно-территориальных округов, работают в парламенте, как правило, на неосвобожденной основе. Цель образования административно-территориальных округов — обеспечить избрание глав местных администраций депутатами Госсовета РТ. В результате формируется парламент, почти наполовину состоящий из глав, назначаемых и снимаемых с должности Президентом РТ. Практически полностью зависимый парламент — что может быть лучше для сохранения "гармоничных" взаимоотношений между президентом и легислатурой! Любопытно, что Президент РТ присутствует на пленарных сессиях Госсовета, ему выделено специальное место в президиуме. При необходимости президент вмешивается в ход обсуждения вопросов, тем самым Демонстрируя, "кто в доме хозяин".
Госсовет РТ трудно назвать профессиональным парламентом: подавляющее большинство депутатов (84%) осуществляют свои полномочия, не порывая с производственной и служебной деятельностью. Остальные (21 человек) работают на постоянной основе, образуя так называемый "малый парламент" (в Госсовете предыдущего созыва так работало 39 человек). Подобный подход к формированию республиканского парламента не способствует повышению качества законотворческой работы, превращает парламент в "статиста", штампующего заранее подготовленные аппаратом проекты законов.
Ключевые посты в республике занимают преимущественно представители титульной нации (которая в структуре населения составляет, согласно официальной статистике, 52%; русских в республике, по данным переписи 1989 г., насчитывается 43,5%). По подсчетам автора, 76,5% политической элиты республики — татары (по состоянию на 1997 г.). В Госсовете РТ предыдущего созыва (1995-1999 гг.) татары составляли 72%, русские — 26%. Сегодня татары составляют 73 % от состава парламента республики.
Доминирование исполнительной ветви власти, ее ярко выраженная вертикальная структура подчинения обусловливает преобладание принципов подбора и расстановки кадров, характерных для закрытых элит. Это сильно затрудняет контроль за исполнительной властью со стороны общества и других ветвей власти.
При усилении авторитарных методов руководства и управления происходит также сужение демократической основы организации власти на местах — правящие элиты стремятся не допустить неугодных людей к важнейшим управленческим позициям, всячески препятствуют контролю своих действий и ограничению власти. Используя отработанные и отточенные механизмы манипуляций в ходе избирательных кампаний, власть прямо или косвенно воздействует на избирателей и результаты выборов.
Избирательное законодательство содержит целый ряд дефектов. Конституция РТ допускает возможность безальтернативных выборов. Согласно ст. 77, в бюллетень может быть внесено любое число кандидатов, что на практике означает разрешение на регистрацию одного кандидата в округе. Так, на безальтернативной основе дважды избирался Президент РТ М. Ш. Шаймиев; в 1995 г. безальтернативно была избрана в Госсовет РТ почти половина глав районных и городских администраций. При таком законодательстве и нежелании кандидатов иметь соперников выборы напоминают до боли знакомое советское "одобрям'с". Выхолащивается сама идея выборов.
Одно из татарстанских избирательных "ноу-хау" — это выборы по так называемым "административно-территориальным" округам. Выше уже отмечались два порочных следствия выборов по таким округам: во-первых, в качестве депутатов парламента выступают главным образом районные и городские начальники, ряд чиновников республиканского уровня (премьерминистр, глава президентской администрации и др.); во-вторых, формируется непрофессиональный парламент, в котором лишь немногие депутаты работают на освобожденной основе.
Третий дефект, связанный с образованием административнотерриториальных округов, — это нарушение принципа равенства выборов. Речь идет о нарушении единой нормы представительства (когда на каждого депутата приходится одинаковое число избирателей). Выборы по системе, существующей в Татарстане, не обеспечивают равновесия голосов: один депутат избирается в Госсовет РТ от самого маленького районного административно-территориального округа, Елабужского, где всего 7,7 тыс. избирателей, и один депутат — от самого большого по численности городского административно-территориального округа — Казанского, где 788,9 тыс. избирателей. Численность избирателей в этих округах отличается более чем в 100 (!) раз. Значительные диспропорции в количестве избирателей наблюдаются и между другими городскими и сельскими административнотерриториальными округами.
Еще одно (четвертое по счету) негативное следствие выборов по административно-территориальным округам — неравное представительство в Госсовете РТ городского и сельского населения: от 1,7 млн. городских избирателей в парламент избрано 56 депутатов, а от сельчан (менее 1 млн.) — 74 депутата.
В законодательстве Татарстана существует ограничение на выдвижение кандидатов по административно-территориальным округам: ими могут быть лишь граждане РТ, постоянно проживающие или работающие на территории данного избирательного округа (ч. 8 ст. 21 Закона РТ "О выборах народных депутатов Республики Татарстан"). Данное положение, вопервых, противоречит международным нормам, согласно которым в основу регистрации претендентов должно быть положено разумное требование проживания в зоне юрисдикции органа, в который идет баллотировка. Вовторых, избранные по административно-территориальным округам депутаты работают на не освобожденной основе и представляют главным образом города и районы Татарстана. Это означает, что главам администраций созданы особые условия для избрания депутатами Госсовета РТ, что подтвердили выборы в парламент республики в 1995 г. и 1999 гг.: все главы администраций стали депутатами Госсовета. В-третьих, эта норма направлена против "варягов" — представителей партий и движений, позиции которых в республике (особенно в сельских районах) крайне слабы. Им сложно найти подходящую кандидатуру на местах, а "привезти" партийного кандидата из Казани не позволяет закон.
При образовании территориальных округов также нарушается принцип "один депутат — равное число голосов избирателей". Так, расхождение между числом избирателей в самом большом округе (Алишевском, 48,8 тыс. избирателей) и самом маленьком округе (Теньковском, 27,8 тыс. избирателей) составляет 56%. Диспропорция более в 10% характерна и для других округов.
В результате выборов в парламент республики в декабре 1999 г. и довыборов в марте 2000 г. сформирован новый состав Госсовета РТ, в котором большинство мест (88,5 %) принадлежит должностным лицам органов власти разных уровней и руководителям экономических структур. Депутатские места (130 мандатов) распределились следующим образом: 51 мандат получили главы районных и городских администраций, 4 — заместители глав, 8 — государственные и профсоюзные чиновники, включая премьерминистра и руководителя аппарата Президента РТ. К ним можно добавить 8 человек, которые работали на постоянной основе в парламенте предыдущего созыва и занимали руководящие должности в нем. Таким образом, представители партии власти образуют в парламенте довольно внушительную группу в 71 депутат (54,6 %). 44 депутатских места принадлежит генеральным директорам, начальникам крупных промышленных объединений и руководителям банков (в совокупности — 33,8 %). Чиновничье-директорский корпус "разбавлен" четырьмя врачами (из них трое — главврачи), четырьмя научно-педагогическими и творческими работниками (один из них представляет оппозиционный блок "Равноправие и законность"), одним директором совхоза.
Последние выборы в Госсовет РТ еще раз наглядно показали, что оппозиция в Татарстане не способна противостоять административной машине. Существующие в регионе партии и движения крайне слабы, их роль в местной политике незначительна, результаты деятельности практически отсутствуют.
Можно выделить несколько групп партий и движений, действующих в Татарстане:
а). партии и движения,