которые в рамках бюджета финансиро­вались с большим напряжением. Одновременно с социальными были созданы иные внебюджетные фонды. Впоследствии, исчер­пав положительный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив определенную ав­тономность таких фондов. Они включаются в бюджет отдельными статьями, т.е. трансформировались в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных.

В состав государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации в настоящее время входят: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхова­ния РФ, Государственный фонд занятости РФ. Эти фонды акку­мулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий — государственного пенсионного обеспечения, под­держки в сфере занятости, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во вре­мя отпуска по беременности и родам, санаторно-курортного об­служивания и т.д.

Социальные внебюджетные фонды, за исключением Фонда за­нятости, — самостоятельные финансово-кредитные учреждения. Однако эта самостоятельность имеет свои особенности, сущест­венно отличается от экономической и финансовой самостоятель­ности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприятий и организаций. Внебюджетные социальные фонды организуют мобилизацию и использование средств фондов в раз­мерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.

По условиям жизни населения, в первую очередь пенсионеров и инвалидов, можно судить о социальной ориентации экономики, о гражданской ответствен­ности общества. За последние 15 лет расходы западных стран на государственные пенсии по старости и инвалидности увеличились вдвое. Имеют устойчивую тен­денцию к росту соответствующие расходы и в России. Но так было не всегда. До второй мировой войны во многих странах, в том числе и в США, на получение пенсии могли рассчитывать только государственные служащие, ветераны войн, отставные военные, железнодорожники. Не был в этом отношении исключени­ем и Советский Союз. В 1941 г. в огромной стране с населением 196 млн человек, из которых 12 млн составляли старики, получали пенсии по старости только 200 тыс. человек. Пенсионное обеспечение по старости и инвалидности, в его совре­менном понимании, было введено в СССР только в 1956 г.

В настоящее время в Российской Федерации используется так называемая распределительная система пенсионного обеспечения. Ее суть в следующем. Взносы, собираемые сегодня с работающего населения, идут на выплаты пенсионерам. Такой механизм назы­вают механизмом солидарности поколений, так как те, кто сего­дня содержат пенсионеров, сами в старости окажутся на содержа­нии следующего поколения. Неэффективность распределительной системы особенно ярко проявляется на фоне современной демо­графической ситуации в нашей стране и в мире в целом.

Современные пенсионные реформы предполагают создание так называемых накопительных пенсионных систем. При такой системе взносы, аккумулирующиеся в пенсионной системе за счет платежей работника и его работодателя, не расходуются на выплаты сегодняшним пенсионерам, а накапливаются. Деньги ин­вестируются и приносят доход до тех пор, пока плательщик не вышел на пенсию. Все сбережения плательщика и весь инвести­ционный доход, полученный на эти сбережения, являются его личной собственностью, которая и обеспечит выплату пенсии. По­жилой человек при данной системе не зависит ни от государства, ни от молодого поколения. В этом случае не может быть пенсион­ной уравниловки, в то же время экономика получает огромные ресурсы для долгосрочных вложений, накопительный механизм в большинстве случаев сочетается с распределительным, но иногда полностью его заменяет. В ряде случаев управление пенсионными деньгами остается за государством, но часто эту обязанность берут на себя и частные компании. Может существовать даже система конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов.

Основные принципы, по которым все большее число стран мира переходят с распределительной системы на накопительную следующие:

1. Демографическая тенденция в мире сегодня такова, что на одного человека преклонного возраста постепенно приходится все меньшее число работающих. По данным Министерства социаль­ной защиты населения РФ, показатель соотношения количества работающих к количеству пенсионеров в России в 1995 г. состав­лял 1,8, а на конец 1996 г. он был уже равен 1,76. Прогнозные оценки на следующие четыре десятилетия показывают, что число лиц в возрасте 65 лет и старше увеличится при одновременном существенном снижении за этот же период численности людей трудоспособного возраста. В такой ситуации при распределитель­ной системе в будущем придется либо сокращать пенсии, либо увеличивать взносы каждого трудоспособного человека в пенси­онный фонд.

2. При накопительной пенсионной системе существует прямая связь между тем, сколько человек зарабатывал, и тем, каков бу­дет размер его пенсии. Деньги на пенсионных счетах — собствен­ность граждан, а не государства, поэтому надежность пенсионно­го обеспечения в накопительной системе повышается.

3. Накопительная система повышает норму сбережений в стра­не, что очень важно для ускорения экономического роста, тем более что основной фактор, определяющий низкий уровень пен­сий в России, — состояние экономики и производительность труда.

Кризис пенсионной системы наблюдается не только в России, в мировой практике существуют примеры похожих кризисов. По­этому, для того чтобы понять, как решать пенсионную проблему, необходимо изучить опыт проведения пенсионных реформ в дру­гих странах, что позволит выбрать наиболее эффективные пути выхода из кризиса. Требуют серьезного реформирования и другие внебюджетные социальные фонды, действующие в настоящее вре­мя в Российской Федерации.

Расходы на пенсионное обеспечение — самый объемный по­ток социальных трансфертных платежей в России. В течение 1993-1996 гг. эти финансовые потоки составляли от 25 до 47% по отно­шению к расходам федерального бюджета. На 1 января 1999 г. в стране насчитывалось свыше 38 млн пенсионеров – более 1/5 всего населения.

Основной источник доходов Пенсионного фонда — страховые взносы работодателей и работающих. Работо­датели ежемесячно уплачивают страховые взносы одновременно с получением в банках и иных кредитных организациях средств на выплаты работникам за истекший месяц. Этот срок устанавлива­ется не позднее 15-го числа месяца, за который исчислены стра­ховые взносы. В таком же порядке работодатели начисляют и упла­чивают обязательные страховые взносы с работников, включая работающих пенсионеров. Страховые взносы в Пенсионный фонд начисляются на все виды заработка (дохода) в денежной или на­туральной форме независимо от источника их финансирования, в том числе штатных, нештатных, сезонных и временных работни­ков, а также работающих по совместительству или выполняющих разовые, случайные и кратковременные работы. Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд, утверждает Правительство РФ.

Пенсионный фонд Российской Федерации образован Поста­новлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. На Долю Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР) прихо­дится почти 75% средств внебюджетных социальных фондов. Ос­новные задачи Пенсионного фонда как самостоятельного финан­сово-кредитного учреждения – аккумуляция страховых взносов и расходование средств фонда в соответствии с действующим зако­нодательством.

Понятие «целевые бюджетные фонды» появилось в 1995 г., ко­гда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее вне­бюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источ­ника финансирования отдельных государственных расходов.

Анализ существования некоторых фондов выявил ряд сущест­венных недостатков, и прежде всего таких, как межведомствен­ное распыление государственных средств и ослабление государст­венного финансового контроля за их целевым использованием.

Для преодоления указанных недостатков отдельные внебюд­жетные фонды начиная с 1995 г. стали учитываться в составе бюд­жетной системы страны. Это мероприятие несомненно способст­вует консолидации всех государственных средств под контролем фискальных органов государства, что имеет немаловажное значе­ние в условиях современной бюджетной напряженности.

В 1998 г. в состав бюджетной системы РФ были включены сле­дующие целевые бюджетные фонды:

• дорожные фонды;

• Фонд развития таможенной системы РФ;

• Федеральный фонд государственной налоговой службы РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ;

• Государственный фонд борьбы с преступностью;

• экологические фонды;

• Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

• Фонд развития Федеральной пограничной службы;

• Фонд Министерства РФ по атомной энергии.

Подавляющая часть средств целевых бюджетных фондов кон­солидируется в составе федерального бюджета. Данные табл. 6 отражают структуру и объем этих фондов в 1998 г.

Таблица 6

Расходы целевых бюджетных
фондов федерального бюджета на 1998 г. ¹

	Сумма млн.руб.1	В %, к итогу
Расходы целевых бюджетных фондов, всего	35 573	100,0
в том числе: Федеральный дорожный фонд РФ Фонд развития таможенной системы РФ Федеральный фонд государственной налоговой службы РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ; Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; Государственный фонд борьбы с преступностью; Федеральный экологический фонд; Фонд развития Федеральной пограничной службы; Фонд Министерства РФ по атомной энергии.	21 328 3 007 3 494 3 222 300 72 1 700 2 450	60,0 8,4 9,8 9,1 0,8 0,2 4,8 6,9

¹ Составлено по: Федеральный закон РФ от 26.03.98 г. № 42-ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год».

Таким образом, под целевыми бюджетными фондами понима­ется фонды, образуемые в соответствии с действующим законодательством для финансирования отдельных государственных рас­ходов и консолидируемые в составе бюджетной системы страны для обеспеченья полного государственного контроля за поступлением и целевым использованием их средств.

В следующем году многие целевые бюджетные фонды перестанут существовать. Вот, что написано в проекте Федерального Закона «О Федеральном бюджете на 2001 год»:

“Статья 7. Упразднить с 1 января 2001 года
Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;
Федеральный экологический фонд Российской Федерации;
Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;
Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации;
Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;
Государственный фонд борьбы с преступностью;
Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;
Фонд по охране озера Байкал;
Фонд содействия военной реформе.

Статья 8. Включить в федеральный бюджет на 2001 год средства целевого бюджетного Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии.”

Таким образом, возникнув в 1998 году, многие целевые бюджетные фонды в 2001 году будут ликвидированы. Это связано скорее с тем, что правительство в 2001 хочет получить бездефицитный бюджет и не желает расходовать средства в данных целях.

Средства же целевого бюджетного Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии будут включены в федеральный бюджет. Доходы фонда, как доходы бюджета, а расходы, как отдельной строкой расходов федерального бюджета. Дума поддержала эту инициативу, включив пункт о ликвидации этих фондов в 9 пункт постановление о принятии во втором чтении проекта Федерального Закона «О Федеральном бюджете на 2001 год».

Вызывает сомнения недостаточно мотивированный жесткий отказ от всех бюджетных фондов. Тем более что создаются все же иные скрытые бюджетные фонды (например, 3 таких фонда как фонд регионального развития, фонд компенсаций, фонд развития региональных финансов).

Регулирование дефицита бюджета

Расходы и доходы государственного бюджета не всегда совпадают. Чаще всего они и не совпадают. Если доходы больше расходов, то правительство сталкивается с бюджетным дефицитом. Противоположная ситуация, т.е. превышение доходов над расходами, называется бюджетным профицитом, или излишком. Принято различать первичный и общий дефицит государственного бюджета. Первичный дефицит – это общий дефицит государственного бюджета, уменьшенный на сумму процентных выплат по государственному долгу. По аналогии определяется и первичный профицит.

Принято также различать фактический, структурный и циклический дефицит государственного бюджета.

Фактический дефицит – это отрицательная разница между фактическими (действительными) доходами и расходами правительства.

Структурный дефицит – это разность межу доходами и расходами государственного бюджета, рассчитанная для уровня национального дохода, соответствующего полной занятости. Другими словами, это та разница, которая существовала бы, если бы при действующей системе налогообложения и принятых законодательной властью государственных расходах в экономике существовала бы полная занятость.

Циклический дефицит – это разница между фактическим и структурным дефицитом государственного бюджета. Циклический дефицит представляет собой следствие колебаний экономической активности в ходе делового цикла. При этом изменения в налоговых поступлениях и государственных расходов происходит автоматически. Графическое изображение бюджетного дефицита и бюджетного излишка (профицита) дано на рис 4.

T,G

E Профицит

Дефицит

Y

Рис. 4. Государственные расходы, налоговые поступления и дефицит
государственного бюджета

t – налоговая ставка; G – государственные расходы; T – налоговые поступления; Y – доход. В точке E – сбалансированный бюджет, т.е. налоговые поступления равны государственным расходам T=G

С развитием инструмента государственных ценных бумаг дефи­цит федерального бюджета начиная с 1995 г. перестал финансироваться путем увеличения денежной массы. Это позволило обеспе­чить независимость политики Центрального банка РФ от бюджетной политики, что явилось основным фактором снижения инфляции и стабилизации рубля. Однако масштабы заимство­ваний, осуществленных в 1995-1996 гг., привели к быстрому росту внутреннего долга и затрат на его обслуживание.

Необходимо пересмотреть политику заимствований, в частности нужно устанавливать размер дефицита федерального бюджета, финансируемого за счет внутренних источников, таким обра­зом, чтобы добиться снижения реальной процентной ставки по государственным ценным бумагам до уровня, не превышающего рост инфляции. В результате номинальные процентные ставки, со­ответствующие поставленной цели по урегулированию проблемы обслуживания внутреннего долга, должны составить в 1998 г. 12-15%, в 1999г.- 10-11%, в 2000 г. - 8-10%. Однако очевидно, что финансовый кризис 1998 г. внес коррективы в планы правитель­ства.

Важнейшая задача – качественно изменить суть политики государства на рынке государственных ценных бумаг. Во-первых, главу угла должны быть поставлены не потребности бюджета, ограничение негативного влияния на экономический рост бреме­ни обслуживания внутреннего долга государства. Во-вторых, долж­ны быть изменены некоторые принципы работы государства на финансовом рынке. В частности, необходимо создать финансовый резерв Министерства финансов РФ, предназначенный для актив­ных операций на рынке ценных бумаг с целью сглаживания цено­вых колебаний, осуществления целенаправленной политики по реструктуризации портфеля ценных бумаг, принадлежащего ин­весторам, и улучшения платежного графика.

Анализ причин бюджетного кризиса показывает, что до тех пор, пока в России не будет полномасштабной системы цивили­зованных бюджетных процедур, существует опасность воспроиз­водства бюджетного кризиса. В этих условиях Правительство РФ предложило следующие меры:

• осуществлять составление проекта бюджета на очередной финансовый год исходя из предельных лимитов финансирования, доводимых до бюджетополучателей, что упростит работу по под­готовке бюджета, сделает его показатели реалистичными и упо­рядочит запросы министерств и ведомств (такая практика ранее уже использовалась);

• увязать составление бюджета со среднесрочным бюджетным планированием, что важно для определения финансовой полити­ки государства на перспективу и выработки программы действий правительства по ее реализации. При этом каждый последующий финансовый год необходимо вносить коррективы в составляемый и ежегодно уточняемый трехлетний финансовый план. Это позволит более четко определять приоритеты бюджетной и налоговой политики, прогнозировать стратегию на финансовых рынках и размеры внешних заимствований;

• разработать цивилизованную процедуру секвестра расходов одновременным созданием системы достаточных резервов, не­обходимых для оперативного реагирования на изменяющуюся си­туацию;

• обеспечить полномасштабный переход на казначейскую сис­тему исполнения бюджетов всех уровней;

• внедрить в практику распределение бюджетных средств на конкурсной основе;

• совершенствовать систему государственного финансового контроля с определением координирующих в этой сфере органов ветвей власти, восстановлением ведомственного финансового контроля, контролирующей вертикали, ужесточением санкций за незаконное и нецелевое использование государственных средств.

На решение поставленных задач направлен Бюджетный кодекс Российской Федерации – свод законов о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Кодекс подготовлен Правительством Рос­сийской Федерации совместно с депутатами Государственной Ду­мы и был принят Федеральным Собранием в июле 1998 г.

Следует отметить, что государственные бюджеты западных стран с развитой рыночной экономикой продолжают оставаться хронически дефицитными. Однако в условиях относительно устойчивого экономического положения, динамично развивающейся экономики с устойчивыми и эффективными международными связями бюджетные дефициты (конечно, в допустимых границах) не рассматривается как крайне отрицательные финансовые показатели. В долг жили и продолжают жить многие экономически развитые государства. Так, например, в США в 1994 году дефицит бюджета составлял 203 млрд долл. А государственный долг был равен 4,6 трлн дол. На начало 1999 года государственный долг составил 6,8 трлн. долл. Но следует отметить разницу между государственным долгом РФ и государственным долгом США. В США – это, в основном, внутренний долг, и только 14% государственных долговых обязательств составляют внешний долг. В РФ, это, в основном, внешний долг. Если на 1 января 2002 года государственный внешний долг будет составлять 157 млрд долл, согласно статье 91 проекта федерального бюджета на 2001 год. А внутренний долг, согласно статье 80, – 575,7 млрд. рублей, что в переводе по прогнозируемому курсу в 30 рублей за доллар, составляет 19,19 млрд долл. Следовательно, общий государственный долг будет составлять 157,00 + 19,19 = 176,19 млрд долл. А внешний долг РФ будет составлять 89 % государственного долга.

Проект бюджета на 2001 год предлагается бездефицитным, хотя ликвидация дефицита достигнута частично за счет заведомого занижения части процентных платежей по долговым обязательствам правительства, приостановлением действия законодательных актов в связи с тем, федеральным бюджетам не предусмотрены средства на их реализацию. Таких актов 39 они приведены в приложении 5 к проекту федерального бюджета на 2001 год. Доходы бюджета поддерживаются высокими ценами на мировом нефтяном рынке.

Основы организации бюджетного процесса

Определяющие параметры федерального бюджета формируются на основе принципиальных положений социально-экономической и финансовой политики на следующий год, на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Особенность современной социально-экономической политики состоит в обеспечении роста инвести­ций в основные фонды и масштабной реструктуризации бюджет­ных расходов. В процессе ее реализации предполагается:

• обеспечить высокие темпы роста инвестиций для динамич­ного развития экономики и структурных преобразований;

• осуществить институциональные преобразования, необхо­димые для эффективного функционирования рыночной эконо­мики, обеспечивающие гарантии прав собственности, регулиро­вание деятельности естественных монополий;

• принять меры по укреплению законности и правопорядка, повышению результативности управленческой деятельности на основе создания системы государственного контроля за качест­вом управления и соблюдением законности;

• обеспечить прогрессивные структурные сдвиги в производстве и экспорте, повышение на этой основе эффективности и конкурентоспособности предприятий.

Бюджетная политика должна базироваться на принципах ре­альности и открытости, должна быть направлена на недопусти­мость ситуации, когда принятые бюджетные показатели не реали­зуются. Проект федерального бюджета разрабатывается на основе среднесрочного прогноза основных финансовых показателей.

Ниже формирование федерального бюджета изложено в соот­ветствии с положением Бюджетного кодекса РФ.

По результатам работы по формированию консолидированного федерального бюджета Министерство финансов РФ и Министер­ство экономики РФ с привлечением других министерств и ведомств готовят Бюджетное послание Президента РФ. В случае необходимости Президент РФ вносит в этот документ отдельные коррективы. С Бюд­жетным посланием на очередной финансовый год Президент РФ выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опуб­ликования в печати. Бюджетное послание включает:

• основные показатели социально-экономического развития РФ на планируемый год и среднесрочную перспективу;

• сводный финансовый баланс в целом по территории РФ;

• основные направления бюджетной и налоговой политики;

• проект консолидированного бюджета РФ;

• проект федерального бюджета;

•оценку результатов исполнения федерального и консолиди­рованного бюджетов РФ за предыдущий год и истекший период года, предшествующего планируемому;

• другие показатели, положения, характеризующие стратегию и объемы федерального бюджета на очередной год.

Указанный этап прохождения федерального бюджета носит да­леко не формальный, «представительский» характер, как может показаться на первый взгляд. Важнейший финансовый документ страны – бюджет – вносится на рассмотрение депутатов Федерального Собрания РФ первым лицом государства. Это придает содержанию Бюджетного послания особую значимость, свидетель­ствует о том, что провозглашаемая концепция экономического развития страны одобряется Президентом и гарантируется им.

Рассмотрим основные этапы формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета.

Процесс формирования федерального бюджета начинается с Указа Президента РФ «О формировании федерального бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации на ... год», в котором регламентируются принципиальные положения финансово-бюджетной политики; особенности структуры бюдже­та на очередной год; организация взаимоотношений с террито­риями и другие позиции. Следующий документ – постановление Правительства РФ «О разработке прогноза социально-экономи­ческого развития РФ и проекта федерального бюджета на ... год».

Формирование федерального бюджета организуется и осуществ­ляется Правительством РФ, которое своим постановлением по­ручает Министерству экономики РФ организовать разработку про­гноза социально-экономического развития РФ на планируемый год и уточнение прогноза социально-экономического развития РФ.

Министерство финансов РФ по поручению Правительства РФ организует разработку федерального бюджета на планируемый год и проектировок основных расходов федерального бюджета.

Министерство экономики РФ с участием Министерства финан­сов РФ, других министерств. Государственного комитета по ста­тистике, Центрального банка РФ в десятидневный срок после по­становления Правительства РФ представляет в Правительство основные параметры функционирования экономики страны в планируемом году:

• макроэкономические показатели, характеризующие состоя­ние экономики;

• мероприятия по финансовой и экономической стабилиза­ции;

• другие показатели и материалы, позволяющие уточнить про­гноз социально-экономического развития РФ.

Далее происходят много разных согласований и уточнений между министерствами.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вместе указанными в ст. 192 БК РФ документами вносится на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации не позднее 15 августа текущего года (До 1 октября Правительство и Банк России представляют в ГД дополнительные материалы, указанные в ст. 193 БК РФ). Совет ГД (в период парламентских каникул - ее Председатель) направляет проект в Комитет ГД по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после получения которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам законодательной инициативы для замечаний и предложений и в Счетную палату РФ на заключение. Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.

В первом чтении: ГД обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. ГД заслушивает доклад Правительства РФ, Комитета по бюджету и профильного комитета, ответственного за рассмотрение проекта бюджета, доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении проекта. В случае отклонения проекта ГД может передать проект в согласительную комиссию (состоящую и представителей ГЛ, СФ и Правительства РФ), вернуть проект Правительству на доработку или поставить вопрос о доверии Правительству РФ (в последнем случае новый проект бюджета готовит и вносит в ГД новый состав Правительства РФ). При передаче проекта в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик бюджета, после чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в ГД. По итогам рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление ГД о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

Во втором чтении ГД утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фона финансовой поддержки субъектов РФ. Если ГД отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

В третьем чтении ГД рассматривает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Фонда федеральной поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходов по федеральным целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной программе в пределах расходов, утвержденных во втором чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета, Программу государственных внешних заимствований РФ, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований РФ.

Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональ­ной классификации расходов федерального бюджета на ... год с учетом принятых поправок не должна превышать сумму расхо­дов по соответствующему разделу, утвержденную во втором чте­нии проекта федерального закона «О федеральном бюджете на... год».

Комитет по бюджету с учетом решений Комиссии Государст­венной Думы и Комиссии Совета Федерации в течение 5 дней готовит сбалансированный вариант распределения расходов фе­дерального бюджета, а также текст проекта федерального закона «О федеральном бюджете на ... год». Затем вносит его вместе с проектом постановления Государственной Думы «О принятии в третьем чтении проекта федерального закона «О федеральном бюджете на ... год» на рассмотрение Государственной Думы.

В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона «О федеральном бюджете на ... год» в течение 10 дней со дня принятия законопроекта в третьем чте­нии. В четвертом чтении текст законопроекта рассматривается в целом.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон «О феде­ральном бюджете на ... год» в соответствии со ст. 105 Конституции РФ в течение 5 дней со дня его принятия передается Совету Феде­рации, где рассматривается в порядке, предусмотренном Консти­туцией РФ.

Рассмотрение Федерального закона «О федеральном бюджете на ... год» Президентом РФ осуществляется в соответствии со ст. 107 Конституции РФ. Закон вступает в силу после его подписания Президентом РФ и со дня его официального опубликования в средствах массовой информации.

Федеральный закон «О федеральном бюджете» на очередной год регламентирует:

• структуру, содержание, элементы исполнения федерально­го бюджета;

• элементы контроля за мобилизацией доходов;

• порядок взаимоотношений с субъектами РФ;

• элементы контроля за целевым использованием бюджетных ассигнований;

• размер и источники регулирования дефицита федерального бюджета;

• другие положения, определяющие «финансовый климат» на очередной год.

Как правило, первой же статьей закона утверждается общий объем расходов и доходов федерального бюджета. Устанавливается предельный размер дефицита федерального бюджета на очеред­ной год: в общей сумме; в процентах к валовому внутреннему продукту; в процентах к расходам федерального бюджета; внут­ренние и внешние источники финансирования дефицита.

Устанавливаются предельные размеры государственных внешних заимствований, предельный размер государственных кредитов, предоставляемых в планируемом году иностранным государствам (за исключением государств – участников СНГ), и отдельной статьей государствам – участникам СНГ.

Если принимается решение о консолидации в федеральный бюд­жет каких-либо ранее внебюджетных целевых фондов, это находит отражение в соответствующей статье закона. В проекте федерального бюджета на 2001 год это статья 8.

Отдельными статьями закона устанавливаются источники фор­мирования федерального бюджета — в общей сумме или в фикси­рованных долях (процентах), а также особенности исчисления или распределения отдельных из них между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

Самостоятельные статьи закона отражают сумму доходов по источникам и сумму расходов по разделам функциональной клас­сификации.

Важный раздел закона — регламентация взаимоотношений с субъектами РФ по трансфертам, где устанавливается в том числе и порядок формирования Федерального фонда финансовой под­держки субъектов РФ; по дотациям и субвенциям.

Определяется порядок финансирования отдельных расходов на условиях возвратности и платности; санкции за нецелевое исполь­зование средств федерального бюджета, предоставляемых на без­возвратной и возвратной основах.

Целый ряд статей закона регламентирует Доходы и расходы ка­ждого из бюджетных целевых фондов.

Устанавливается верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на 1 января года, следую­щего за планируемым. Утверждается перечень защищенных статей Расходов федерального бюджета, подлежащих обязательному финансированию в полном объеме. Может быть установлен порядок секвестра расходной части федерального бюджета, условия и за­конодательная основа его введения.

Регламентируются функции Счетной палаты Российской Феде­рации при исполнении федерального бюджета.

Устанавливаются цели, источники формирования и порядок расходования средств Бюджета развития, санкции за их нецеле­вое использование.

Отдельными приложениями в рамках закона «О федеральном бюджете на ... год» утверждаются:

• ведомственная структура расходов федерального бюджета;

• финансирование федеральной инвестиционной программы-

• объем федеральных целевых программ, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета;

• объем целевых средств для оказания финансовой поддерж­ки регионам;

• поквартальное распределение доходов, расходов и дефици­та федерального бюджета;

• направление расходования средств Бюджета развития РФ по разделам функциональной классификации;

• распределение финансирования по центральным и регио­нальным средствам массовой информации;

• государственные инвестиции для кредитования застройщи­ков в соответствии с федеральной целевой программой;

• детальное распределение ассигнований на сельское хозяй­ство, образование, фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, программы и мероприятия, фи­нансируемые из федерального бюджета.

Устанавливается целый ряд других положений, регламенти­рующих исполнение федерального бюджета в планируемом году.

В случае, если Федеральный закон «О федеральном бюджете на ... год» не вступил в силу до 1 января планируемого года, Правитель­ство РФ имеет право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной класси­фикации расходов федерального бюджета ежемесячно в размере одной двенадцатой от сумм фактически произведенных текущих расходов за предшествующий год. Оказание финансовой помощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ производится в долях, утвержденных соответствую­щей статьей Федерального закона «О федеральном бюджете» на год, предшествующий планируемому.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения зако­нодательными (представительными) органами власти. Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходной и расходной частей бюджетов: федерального, территориальных, ме­стных (органов местного самоуправления). В процессе исполне­ния бюджета органы исполнительной власти могут вносить изме­нения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации по каждому направ­лению расходования средств.

Важнейшие задачи исполнения бюджета – обеспечение пол­ного и своевременного поступления налогов и других платежей, а также доходов в целом и по каждому источнику, финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в тече­ние того финансового года, на который утвержден бюджет. При исполнении бюджета важное место принадлежит правильному и экономически обоснованному распределению всех видов плате­жей и ассигнований утвержденного бюджета, осуществляемому по бюджетной росписи доходов и расходов – основному опера­тивному плану распределения доходов и расходов по подразделе­ниям бюджетной классификации в форме поквартальной разбив­ки и в разрезе распорядителей бюджетных ассигнований.

На практике, в связи с дефицитом финансовых ресурсов и на­пряженным исполнением бюджета, для оперативного контроля и финансирования неотложных расходов финансовыми органами кроме росписи доходов и расходов могут составляться кассовые планы исполнения бюджета – на месяц с распределением на пяти- и десятидневки; со сроками поступления платежей и срока­ми финансирования первоочередных расходов. Кроме того, доста­точно широко практикуется лимитирование расходов, когда фи­нансирование осуществляется в пределах установленных лимитов, зачастую в суммах реально поступающих доходов. Бюджетная рос­пись составляется уполномоченным исполнительным органом, ут­верждается в установленном законодательством порядке и направ­ляется для сведения в представительный и контрольно-счетные органы.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате получения дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствую­щий бюджет и изъятию не подлежит. Такие суммы называются свободными бюджетными средствами. Решение об их использова­нии принимает соответствующий законодательный (представи­тельный) орган власти по предложению соответствующего испол­нительного органа власти. Свободные бюджетные средства могут быть израсходованы только при условии обеспечения финансиро­вания плановых расходов и зачисления средств, полученных от использования свободных бюджетных средств, в свой бюджет.

Свободные бюджетные средства по решению законодательно­го (представительного) органа власти могут быть: направлены на осуществление различных социально-экономических программ;

вложены в акции и другие ценные бумаги; предоставлены в виде процентных и беспроцентных бюджетных ссуд.

Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего бюджета, за исключением случаев, когда потери вызваны изменением действующего законодательства.

Одновременно с утверждением бюджета на очередной финан­совый год устанавливается размер оборотной кассовой наличности на начало следующего бюджетного года. Сумма оборотной кассо­вой наличности – своего рода резерв, предназначенный для фи­нансирования временных кассовых разрывов. В течение года обо­ротная кассовая наличность может быть израсходована на финансирование временных кассовых разрывов, однако она долж­на быть обязательно восстановлена к началу нового года в утвер­жденной сумме.

Основной принцип исполнения бюджета – принцип единства кассы. Он предусматривает зачисление всех поступающих доходов и