Сравнительный обзор международного опыта оценки качества высшего образования

1. Особенности систем оценки высшего образования в странах Европы и Америке

Мировое разнообразие систем оценки высшего образования в 90-е годы и в начале 2000-х годов может быть, с определенной долей условности, разделено на два типа:

1. Система оценки высшего образования в тех странах, где имеются соответствующие государственные структуры, регулирующие развитие высшей школы, например, Министерства образования, Министерства просвещения и т.д. В этих случаях система оценки базируется на приоритете государственных органов, или структур, финансируемых правительством. При этом самооценке придается номинальное значение, а основные усилия прилагаются к проведению эффективной внешней оценки государственными органами, либо общественными организациями. Такие системы оценок часто связаны с правительственным контролем, лицензированием, государственной аккредитацией, сравнением различных высших учебных заведений, распределением финансовых ресурсов и оказанием влияния на университеты.

2. Система оценки высшего образования, принятая в тех странах, где, по существу, органов государственного управления высшим образованием (в европейском смысле) нет. В этом случае, преобладает процесс самооценки высших учебных заведений, либо профессиональная, либо общественная оценки, направленные на внутренний анализ, на улучшение деятельности университетов.

В широком плане, исторически, к странам, имеющим органы государственного управления высшей школой, относятся европейские страны (Германия, Франция, а также страны СНГ, воспринявшие европейские традиции высшего образования). А к странам, где преобладает процесс саморегуляции высшего образования, относятся, в первую очередь, США, а также те страны, которые стали следовать американским образцам высшей школы (Филиппины, Тайвань).

Основное отличие европейских систем оценки высшего образования от американской заключается в полномочиях правительства, в формулировке целей оценки, в определении наиболее важных аспектов оценки, в способах принятия решений и, наконец, в самой организации образовательного процесса. В странах с централизованной системой образования функции оценки, аккредитации осуществляют соответствующие государственные ведомства.

В Германии, например, где Министерство просвещения, регулирующее деятельность высших учебных заведений, существует с ХIХ века, весьма сильны традиции государственного контроля за высшей школой, а сами профессора и преподаватели являются государственными служащими.

Во Франции за образовательную политику отвечает Министерство народного образования, научных исследований и технологий. Однако деятельность высших учебных заведений оценивается Национальным экспертным комитетом, который создан по закону о высшем образовании и существует с 1984 года. Главная задача данного комитета заключается в оценке деятельности высших учебных заведений. Этот национальный орган контроля и оценки высшего образования, подчиняется только Президенту и не зависит ни от каких управленческих структур. Экспертный Комитет регулярно собирает информацию о деятельности высших учебных заведений и ежегодно направляет Президенту отчет о своей работе и о положении дел в сфере высшей школы. Важно то, что во Франции результаты университетских проверок и оценок широко публикуются и дают возможность не только государству, но и обществу судить об академическом уровне того или иного высшего учебного заведения. Данный механизм отражает исторически сложившуюся централизованную систему французского высшего образования.

В скандинавских странах (Швеция, Норвегия, Финляндия) системы оценки высшей школы также изначально определялись правительством. В этих странах существует большое разнообразие в способах внешней оценки. В Швеции, например, основной упор делается на помощь учебным заведениям в разработке соответствующих инфраструктур. В Норвегии основное внимание уделяется оценке самого образовательного процесса и учебных программ. Причем процесс оценки проводится организациями, финансово поддерживаемыми правительством уже после того, как произведена самооценка учебного заведения. В Финляндии также сочетается сторонняя оценка и самооценка учебных заведений. Применяются и выборочные проверки отдельных структур со стороны внешних наблюдателей. В Дании проверка проводится внешними организациями, финансируемыми правительством. При этом самооценка высших учебных заведений основывается также на информации, получаемой не самим учебным заведением, а внешними экспертами. В Англии процесс оценки высшего образования постепенно сдвигается от организаций финансируемых правительством в сторону того, что можно назвать самооценкой. Однако, это еще не процесс, специально проводимый учебным заведением в целях улучшения работы; самооценка в этом контексте является подготовкой к подтверждению получения официальной оценки для убеждения сторонних наблюдателей и привлечения дополнительного финансирования.

Итак, в европейских странах преобладает государственная система оценки высшего образования. Можно привести немало свидетельств эффективности такой государственной системы. Во Франции, например, следует отметить существование, так называемого государственного знака качества, которым обладают те высшие школы, которые признает государство. Высшие школы, в которых Министерство народного образования осуществляет контроль обучения, могут выдавать дипломы “завизированные” министерством, что свидетельствует, по европейским понятиям, о качестве высшего образования. Этот “знак качества” особенно важен, поскольку только дипломы, имеющие такую государственную отметку, признаются во всех европейских странах. Государственный контроль качества высшего образования позволяет ряду французских высших школ выдавать двойные дипломы (французский и иностранный).

В этом плане наиболее продвинутая среди европейских стран система оценки вузов существует в Великобритании и Голландии. Так, в Великобритании за последние годы произошли определенные изменения в системе контроля за университетами. Деятельность Агентства по контролю за качеством вызывала замечания и поэтому сегодня для определения качества, уровня и рейтинга английские университеты, в первую очередь, обращаются в различные общественные советы экспертов, которые осуществляют независимый аудит. Как правило, аккредитируются те вузы, которые уже сделали не менее трех выпусков. При этом в Великобритании также возросло значение самооценки университетов, проводимой внутренними университетскими структурами, специально организованными для таких целей.

Однако в мире имеются и другие тенденции в развитии оценки и контроля высшего образования. По мнению некоторых экспертов, в мире в 90-е годы, а значит и сегодня, в начале нового века, имеет место тенденция к большему развитию и распространению процессов самооценки. И это касается не только стран, заимствующих американский опыт, но в результате эволюции традиционных систем оценки высшего образования. /Келс Г.Р. Процесс самооценки. Руководство по самооценке для высшего образования. М., 1999. С. 23-24./ Так, в той же Франции сегодня имеет место тенденция перехода от оценки, первоначально построенной на принципах централизации, к процессу самооценки, тесно связанному с самим учебным заведением. В скандинавских странах где, как было указано, оценка всегда являлась требованием правительства, процесс развития оценки высшего образования также идет в сторону самооценки и вовлечения в процесс оценки самого высшего учебного заведения. В Финляндии процесс оценки высшего образования все больше сдвигается в сторону полной ответственности учебных заведений за регуляцию собственной деятельности, при которой правительство играет вспомогательную роль. В Испании на основе экспериментов, проводившихся в течение нескольких лет, в 90-е годы начато применение системы оценки, базирующейся на самооценке, где особое внимание уделяется анализу образовательного процесса, организации управления на уровне университета.

Однако наибольшее развитие система самооценки университетов получила в США. Это связано с тем, что источники власти и контроля в американских университетах иные, нежели в европейских странах. В США, огромное многообразие послесредних (высших) учебных заведений сочетается со значительной слабостью государственного контроля качества их работы. В отличие от стран, где есть Министерство образования, или аналогичные структуры, американское высшее образование контролируется преимущественно самими учебными заведениями. Департамент образования в США никогда не имел такого значения как, например, Министерство просвещения в Германии. Реальная административная и финансовая власть в американских университетах принадлежит Попечительским советам (в государственных университетах финансы предоставляет штат). Именно этим Попечительским советам администрацией штата (где находится университет) поручается осуществлять контроль работы университета. И хотя в 90-е годы наметилось усиление контроля над университетами со стороны администрации многих американских штатов, особенно в отношении лицензирования частных учебных заведений и образовательных программ, основой оценки и контроля высшего образования в Америке по-прежнему остается саморегуляция.

Основанием американской системы саморегуляции является желание улучшить систему образования путем оценки, проводимой на уровне всего учебного заведения. Существуют несколько способов такой оценки.

Во-первых, оценка через аккредитацию учебного заведения по регионам (которых в США шесть) специальными организациями, обладающими четко сформулированными стандартами и требованиями к периодичной самооценке и оценке со стороны внешних наблюдателей. Во-вторых, оценка через специализированную, построенную на оценке профессионального уровня аккредитацию образовательных программ, которая функционирует также как и соответствующая оценка этих программ внутри учебного заведения, однако организуется профессиональным союзом. В-третьих, оценка образовательных программ полностью организованная самим университетом и нацеленная на улучшение его деятельности, на возможность перераспределения ресурсов и образовательных приоритетов. По мнению Г.Р.Келса, системы оценки, организованные самими университетами - это наиболее прогрессивные формы саморегуляции, а поэтому, в целом, - наиболее надежной и зрелой системой саморегуляции высшего образования является система, принятая в Америке. /Келс Г.Р. Процесс самооценки. Руководство по самооценке для высшего образования. М., 1999. С. 22./.

Следует отметить, что важную роль в США в процессе аккредитации программ и специальностей высших учебных заведений играют профессиональные общественные ассоциации (ассоциации медиков, юристов, инженеров и т.п.). Считая одной из своих главных задач поддержание высокого престижа своей профессии и компетенции ее представителей, эти ассоциации очень строго оценивают и сравнивают результаты деятельности высших учебных заведений. /Вульфсон Б.Л. Стратегия развития образования на Западе на пороге ХХI века. М.: Изд-во УРАО, 1999. С.114-115/.

Такая аккредитация по американским правилам, на основании внутри университетской самооценки, способствует повышению качественного уровня деятельности учебных заведений. Она стимулирует проведение разнообразных мероприятий по модернизации содержания образовательных программ, активизации образовательного процесса, широкому использованию новейших технических средств обучения.

Таким образом, сравнительный обзор систем оценки высшего образования по ряду стран показывает, что имеются различные подходы к тому, каким образом и на каких основаниях вести оценку деятельности высших учебных заведений.

Сравнение действующего в Казахстане механизма оценки высших учебных заведений с системами оценки высшего образования в развитых странах показывает, что казахстанской высшей школе еще преждевременно полностью переходить на американскую систему самооценки и внешней оценки профессиональными ассоциациями. Разумеется, это не означает отказа от самооценки или от общественной оценки - в перспективе. Но в настоящее время, когда, с одной стороны, в вузах еще отсутствуют отделы оценки и анализа и, с другой стороны, в социальной сфере слабо развиты профессиональные ассоциации, которые бы могли выступать в качестве экспертов, для Казахстана сохраняет актуальность полноценная реализация потенциала государственной оценки. При этом, разумеется, не следует абсолютно отказываться от процедур общественной оценки и самооценки. Однако эти формы оценки высшего образования должны внедряться постепенно. Следует обратить внимание на опыт стран более близких к Казахстану по состоянию и развитию высшего образования, особенно тех, где сочетается система государственной оценки, общественной оценки и самооценки. Такими странами по отношению к современному Казахстану в известном смысле являются страны Восточной Европы и страны СНГ, поэтому имеет смысл рассмотреть в сравнительном плане системы оценки в странах именно данного региона.

2. Сравнительный обзор систем оценки высшего образования в странах Восточной Европы и СНГ: лицензирование, аттестация, аккредитация

В странах европейского региона можно выделить следующие основные процедуры контроля качества образования со стороны государственных органов: лицензирование, оценка (аттестация), аккредитация.

Лицензирование и аккредитация проводятся государственными или другими органами на основе заранее установленных критериев, а вузы или программы должны удовлетворять определенным минимальным требованиям. Оценка (аттестация) может основываться на источниках информации широкого спектра, и к ней могут быть привлечены как местные, так и приглашенные специалисты, ее главной целью могут быть как процессы, так и результаты, однако, в целом, упор на дифференцированное и детальное оценивание напоминает аккредитацию и лицензирование с их порогом минимальных требований.

Следует иметь в виду, что термины лицензирование, оценка и аккредитация не всегда последовательно используются в дискуссиях по вопросам политики в области образования в странах Центральной, Восточной, да и Западной Европы. Это, главным образом, относится к соотношению терминов и процедур аккредитации и аттестации (оценки). Порой, затруднительно четко отделить лицензирование, аккредитацию и оценку друг от друга, так как имеет место (как в дискуссиях, так и на практике) пересечение, и даже смешивание этих понятий и процессов. Данное обстоятельство, безусловно, должно наводить нас на определенные размышления, с тем, чтобы способствовать созданию в Казахстане системы оценки, не повторяющей чужих недостатков.

Несколько примеров. В Эстонии лицензирование и аккредитация учебных заведений осуществляется Советом по оценке качества в высшем образовании. В состав совета входят ученые, представители профессиональных органов и организаций, занимающихся поддержкой научных исследований. Открывающиеся вузы должны отвечать установленным требованиям по вопросам, касающимся помещений, преподавательского состава и программ. Частные вузы дополнительно контролируются комитетом, который проверяет их соответствие образовательным и финансовым нормативам. По Закону об университетах Совет по оценке качества также занимается аккредитацией, которая должна проводиться, по меньшей мере, один раз в семь лет и охватывает как программы, так и сами учебные заведения. То есть аккредитация, с одной стороны, подразумевает оценку качества программы, квалификацию преподавателей, уровень знаний студентов и эффективность учебного процесса, а, с другой, - оценивает деятельность вуза в целом.

В Чехии имеется Агентство по аккредитации, которое также как и эстонский Совет, занимается аккредитацией и регулярной оценкой системы высшего образования. Однако в Чехии, как и во многих других странах, школы высшего профессионального образования контролируются и оцениваются чешской Инспекцией школ. То есть, здесь виден известный параллелизм в органах оценки. Кроме того, по собственной инициативе вузы могут быть оценены и независимыми экспертами.

В Латвии аккредитация государственных и частных вузов проводится под контролем Министерства образования и науки, по крайней мере, один раз в шесть лет в соответствии с нормативами, одобренными Кабинетом министров. Аккредитация вузов должна быть одобрена Советом по высшему образованию после консультаций с зарубежными экспертами и официально признана Министерством образования и науки. Министерство также публикует в газетах список аккредитованных учебных заведений и программ.

В Словении, напротив, вузы совместно учреждают Комитет по оценке качества в высшем образовании и сами отвечают за надзор. В Польше в соответствии с законом вузы сами оценивают качество образования. При этом польский Совет по высшему образованию предлагает три уровня оценки: аккредитованный статус, базовый уровень качества и высший уровень качества. Процедура аккредитации также была введена в Венгрии и Хорватии. Так, в Хорватии каждые пять лет экспертная комиссия, назначаемая министерством науки и техники, оценивает уровень качества и эффективности преподавания, а также научную и профессиональную деятельность.

В целом, следует отметить, что в странах Восточной и Центральной Европы (по уровню развития образования близких к Казахстану), современная система лицензирования, аттестации и аккредитации во второй половине 90-х годов, по сути, только создавалась и апробировалась. В определенной степени этот процесс не закончен и до сих пор.

Что касается Российской Федерации, опыт которой для Казахстана важен, то там изначально сложилась система нескольких раздельных типов оценки, где процедура лицензирования отделена от процедуры аттестации. Однако, приказом Министерства образования РФ от 12 ноября 1999 года (№ 864), в целях совершенствования процедур оценивания деятельности вузов, утвержден новый порядок “комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения, основанный на объединении процедур повторного (очередного) лицензирования, аттестации и государственной аккредитации”. Данное решение является принципиальным и вносит упорядочение в сферу оценки, которая до последнего времени в РФ была раздроблена.

Серьезный пересмотр сложившихся подходов к оценке эффективности деятельности образовательных учреждений обусловлен двумя причинами /см.: Шадриков В., Геворкян Е., Калабин С., Киринюк А., Наводнов В., Мотова Г., Петропавловский М.. О процедуре комплексной оценки вуза // Высшее образование в России. - 2001. - № 1.- С.29-38/.

Во-первых, срок действия оценочных процедур, как правило, ограничивается пятью годами и требует периодически повторного прохождения. Но ситуация осложняется тем, что из-за несовпадения сроков действия документов