Концепция очередного этапа реформирования системы образования
1. Современное состояние системы образования, цели и этапы ее реформирования
Коренные изменения в социально-экономической жизни и государственно-политическом устройстве Российской Федерации обусловили необходимость реформы образования. В ходе первого этапа ее реализации отечественная система образования освободилась от наследия тоталитаризма, стала более открытой, демократичной и многообразной.
Однако осуществление образовательной реформы сдерживалось трудностями переходного периода. Эти трудности обусловлены как сокращением объемов производства и национального дохода, сделавшим неизбежным временное снижение бюджетного финансирования образования, и промедлением в создании нового организационно-экономического механизма самой образовательной сферы. Указанные причины привели к неудовлетворительному состоянию материальной базы учебных заведений, обусловили задержки в оплате труда педагогического персонала, сказались на организации и качестве учебного процесса. Финансовая стабилизация, тенденция к экономическому росту позволяют не только преодолеть наметившиеся трудности, но и приступить к новому этапу реформирования системы образования.
На новом этапе предусматриваются глубокие изменения в деятельности образовательных учреждений. В коренном обновлении нуждаются содержание и структура системы образования. Предстоит создать условия для развития научных исследований, укрепить систему социальных гарантий, предоставляемых персоналу учебных заведений, обеспечить улучшение здоровья учащихся. Одним из ключевых аспектов реформы выступает создание нового организационно-экономического механизма, отвечающего условиям современной рыночной экономики и призванного обеспечить привлечение и рациональное использование ресурсов, необходимых для развития образования.
Цель реформирования состоит в том, чтобы надежно гарантировать конституционные права, свободы и интересы граждан в образовательной сфере, привести систему образования в соответствие с современными потребностями личности, общества и государства, создать предпосылки для ее дальнейшего развития, приумножения достижений и сохранения лучших традиций на основе сочетания государственной, общественной и частной инициативы, существенно улучшить подготовку представителей новых поколений к жизни и труду в демократическом гражданском обществе с рыночной экономикой.
На достижение этой цели направлена реформа образования как комплекс мер государственной политики, обеспечиваемых финансово-экономическими, организационными, административными, рекомендательными и информационными методами.
Реформирование системы образования будет осуществляться в три этапа: экспериментальный, рассчитанный на год и ориентированный на отбор перспективных нововведений; краткосрочный, который охватит период до 2001 года и будет сосредоточен в первую очередь на неотложных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации в сфере образования и созданию организационных, кадровых, правовых, финансовых и материально-технических предпосылок для полномасштабного развертывания реформы; среднесрочный, до 2005 года включительно, когда предусматривается обеспечить реализацию основной части намеченных преобразований.
Новый этап реформы будет проводиться в жизнь на организационной основе Федеральной программы развития образования в России, координируемой Минобразованием России, региональными, местными и ведомственными органами управления образованием при активных и во многом самостоятельных действиях педагогических коллективов учебных заведений всех типов, попечительских и родительских советов образовательных учреждений. Целесообразно пересмотреть Федеральную программу в соответствии с основными положениями данной Концепции. Огромную роль в реформировании призваны сыграть частные и общественные инициативы, а также поддержка семей и работодателей, заинтересованных деловых, государственно-политических и других общественных кругов.
В результате реформирования системы образования предполагается в сжатые сроки устранить предпосылки социальной напряженности в учебных заведениях, нормализовать их финансирование, создать условия для улучшения организации и повышения качества учебно-воспитательного процесса. Это сделает возможным поэтапный переход к решению все более сложных экономических и социальных задач развития образовательной сферы с тем, чтобы в XXI век Россия вошла, располагая необходимыми условиями для роста образованности населения, его культурного уровня, подготовки квалифицированных кадров для всех отраслей экономики и социальной сферы, повышения научного потенциала страны.
2. Принципы реформирования образования
Реформа образования на новом этапе ее проведения разрабатывается и осуществляется как комплекс мер государственной политики в сфере образования, обеспечивающих учет законных прав и интересов личности и основных общественных групп.
В ходе реформы должны быть выработаны организационные, экономические, правовые и социально-институциональные механизмы и инструменты, стимулирующие развитие учебных заведений, повышение образованности и культуры всех слоев общества, а также значительное улучшение профессионально-квалификационной структуры самодеятельного населения.
Предусматривается, что реформа будет осуществляться в соответствии со следующими принципами:
приоритетной роли образования для будущего страны, развития отечественной науки и культуры, становления гражданского общества и перехода к устойчивому экономическому росту на модернизируемой производственной базе;
гуманистического характера реформы, ее направленности на раскрытие созидательных человеческих способностей и качеств, утверждение фундаментальных прав и свобод личности;
практической ориентации реформы, концентрации усилий в ходе ее проведения на достижимых целях и осуществимых задачах, нововведениях и преобразованиях, обеспеченных имеющимися в распоряжении государства и общества ресурсах;
безотлагательной стабилизации и постепенного существенного улучшения экономических условий образовательной деятельности на основе скоординированных усилий федеральных, региональных и местных органов по увеличению бюджетных ассигнований на образование в сочетании с привлечением внебюджетных средств и улучшением использования ресурсов учебных заведений;
осуществления реформы в рамках процедур, предусмотренных конституционным устройством страны и действующим законодательством;
тщательной экспериментальной проверки результативности разрабатываемых нововведений;
сохранения и развития лучших отечественных традиций в сочетании с использованием оправдавшего себя международного опыта, поддержки сложившихся научно-педагогических школ;
гласности мероприятий реформы, их подконтрольности академическому сообществу и обществу в целом, создания условий для реализации общественных и частных инициатив по реформированию образования.
3. Реформирование организационно-экономического механизма системы образования
В современных условиях развитие образования перестает быть исключительно делом государства и становится полем многоаспектного партнерского взаимодействия федеральных и региональных государственных органов с органами местного самоуправления, учащимися и их семьями, государственными и негосударственными образовательными учреждениями, профессиональным педагогическим сообществом, потенциальными работодателями, общественными и религиозными объединениями. Вместе с тем только государство способно успешно решить следующие задачи:
обеспечить учет разнообразных общественно значимых интересов и прогресс сферы образования в целом;
экономически гарантировать стабильное, долгосрочное развитие системы образования, в определенной мере независимо от текущего состояния рынка, в том числе обеспечить надежную социальную защиту учащихся и работников образовательной сферы.
В данной связи построение и совершенствование эффективного организационно-экономического механизма в сфере образования является одним из ключевых компонентов образовательной политики демократического государства. Реформирование системы образования Российской Федерации предполагает приведение организационно- экономического механизма этой .системы в соответствие с новыми запросами общества и его ресурсными возможностями.
Одна из важнейших функций организационно-экономического механизма состоит в том, чтобы обеспечить связь сферы образования с экономической средой, которая приобрела рыночный характер. Это не означает, однако, что данный механизм, как таковой, должен стать преимущественно рыночным. Ведущую роль в нем призвано играть бюджетное финансирование образования, которое, при безусловном сохранении и повышении сложившегося уровня, должно стать значительно более целенаправленным и эффективным. В то же время наличие рыночной среды и формирование платежеспособного спроса на образовательные услуги со стороны предприятий и семей создают предпосылки для привлечения в сферу образования дополнительных средств, расширяют возможности рационального использования ресурсов образовательных учреждений.
3.1. Основные направления и этапы реформирования организационно-экономического механизма системы образования
Реформирование организационно-экономического механизма системы образования строится на основе:
как минимум, не уменьшения бюджетных ассигнований на образование, обеспечения доступности бесплатного образования для всех слоев населения и сохранения реально существующих социальных гарантий для учащихся и работников системы образования;
создания благоприятных условий для привлечения в сферу образования дополнительных внебюджетных ресурсов, в том числе с помощью налоговых льгот, а также льготных кредитов и страхования;
реструктурирования потоков финансовых средств, усиления целенаправленности бюджетного финансирования и создания стимулов для повышения эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств, а также материально-технической базы учебных заведений;
стимулирования увеличения расходов на образование в бюджетах субъектов Российской Федерации на основе целевых федеральных трансфертов.
В результате будет достигнуто:
реализация свободы выбора учащимися и их семьями как образовательных учреждений, так и форм получения образования (в том числе семейное, экстернатное, вечернее, заочное и т.=п.). Этот выбор будет гарантироваться механизмом нормативного финансирования в расчете на одного учащегося, воспитанника и развитием федеральной системы контроля качества образования, включая национальное тестирование;
изменение принципов определения государственного заказа и формирования государственных образовательных стандартов; сочетание государственного заказа на профессиональное образование с расширяющейся практикой прямых договоров с предприятиями и семьями; выделение регионального компонента государственного заказа в профессиональном образовании; постепенное замещение федерального финансирования регионального заказа финансированием из бюджетов субъектов Российской Федерации; привлечение потребителей образования к формированию заказа и стандартов;
стимулирование платежеспособного спроса на образование, что позволит определить текущие (проявившиеся) потребности в профессиональном и стыкующимся с ним вариативном (специализированном) общем образовании;
дополнение бюджетного финансирования образовательных учреждений средствами, полученными от эффективного управления переданной им собственностью.
Предлагаемый организационно-экономический механизм требует развития автономии образовательных учреждений, которая будет осуществляться на основе:
внутреннего академического контроля (повышение роли педагогических и ученых советов, прозрачность финансовой и административно-хозяйственной деятельности для коллективов образовательных учреждений);
внешнего контроля (укрепление системы лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, участие потребителей в формировании критериев оценки деятельности образовательных учреждений и в реализации контрольных процедур, формирование попечительских советов и советов учредителей);
ослабления регламентации финансово-хозяйственной деятельности образовательных учреждений при условии выполнения ими установленных требований государственных образовательных стандартов.
Неотъемлемым условием функционирования предлагаемого механизма являются нормативное подушевое финансирование и новая организация финансовых потоков.
Необходимо обеспечить переход от постатейного финансирования к модели, в основе которой лежит нормативное подушевое финансирование с перечислением всех средств непосредственно учебным заведениям как бюджетополучателям и отнесение этих ассигнований к разряду защищенных статей бюджета.
Предлагается ежегодно утверждать нормативы бюджетного финансирования на одного обучающегося (в том числе при вечерней или заочной форме обучения) и нормативы дополнительного финансирования специальных образовательных программ (на уровне соответствующего бюджета).
Учитывая реальные бюджетные ограничения, первоначально нормативы бюджетного финансирования обеспечат, прежде всего, безусловное покрытие расходов на заработную плату и социальные выплаты (стипендии, питание).
В краткосрочной перспективе (1998=v 2001=гг.) для реформирования организационно-экономической и управленческой составляющих системы образования предлагаются меры, направленные на оптимизацию использования существующих ресурсных возможностей, а также привлечение в систему образования дополнительных средств и повышение микроэкономической эффективности образовательных учреждений. В этот период реформирование системы образования производится на базе действующих федеральных законов и предлагаемых поправок к налоговому и бюджетному законодательству.
В среднесрочной перспективе (2002=v 2005=гг.) в полном объеме должны быть реализованы меры, направленные на структурную перестройку образовательной системы. В этот период будет завершен переход к подушевому финансированию в увязке с полномасштабным развертыванием федеральной системы контроля качества образования. Одновременно будет создана национальная система дистанционного образования на основе открытых банков знаний, учебных и учебно-методических материалов, пособий и заданий. Это позволит реализовать свободный выбор учащимися образовательных учреждений, восстановить единство образовательного пространства страны на качественно более высокой основе. В этот период должно проводиться совершенствование действующего законодательства в соответствии с задачами реформирования системы образования в среднесрочной перспективе, в том числе путем принятия ряда новых федеральных законов.
3.2. Основные принципы финансирования общеобразовательных учреждений
Для стабилизации экономического положения системы общеобразовательных учреждений и усиления гарантий реализации конституционных прав граждан на получение среднего (полного) общего образования необходим переход к нормативному подушевому финансированию общеобразовательных учреждений. С его помощью будет реально поддерживаться взаимосвязь между численностью учеников и размером бюджетных ассигнований.
Подушевое финансирование будет осуществляться на основе норматива бюджетного финансирования, который в краткосрочной перспективе определяется возможностями региональных и местных бюджетов, а в среднесрочной=v будет приближен к объективно обоснованному нормативу потребностей. К 2001 году норматив бюджетного финансирования должен достигнуть 3,0 млн. рублей в год против 1,8 млн. рублей в 1997 г. в сопоставимых ценах. При этом удастся увеличить среднюю заработную плату учителей как минимум на 53 процента при сохранении неизменной в этот период численности педагогического корпуса и сложившейся наполняемости классов.
В 1998 г. будет проведен эксперимент по переводу общеобразовательных школ на нормативное подушевое финансирование. В ходе эксперимента предстоит отработать комплекс мер по превращению школ в непосредственных бюджетополучателей и оценить целесообразную степень и механизмы реализации принципа "деньги следуют за учеником". По итогам эксперимента будет разработана рассчитанная на три года программа реформирования бюджетного финансирования системы общего образования.
Принцип подушевого финансирования непосредственно неприменим к малокомплектной сельской школе, к сельской школе с малой численностью учащихся, к малокомплектной школе в городах в тех случаях, когда такая школа остается единственной в пределах транспортной досягаемости для определенного контингента учащихся. В указанных случаях, а также для детских домов и интернатов, спецшкол и специальных профтехучилищ для детей с противоправным поведением, для учреждений системы специального образования детей с отклонениями в физическом и психическом развитии, для системы дошкольного и дополнительного внешкольного образования должен быть предусмотрен особый порядок их нормативного финансирования. Федеральные нормативы подушевого финансирования предстоит ежегодно устанавливать в федеральном законе о бюджете.
Субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется при наличии соответствующих возможностей устанавливать нормативы финансирования на уровне, превышающем федеральный, имея в виду покрытие дополнительных расходов за счет собственных бюджетных средств.
Регистрация образовательных учреждений в качестве юридических лиц и передача им от органов управления прав бюджетополучателей позволит:
превратить образовательные учреждения в самостоятельных субъектов финансово-хозяйственной деятельности (в рамках, устанавливаемых законом и органами управления образованием в пределах их компетенции), что создаст, с одной стороны, предпосылки для преодоления иждивенческих мотивов в деятельности администрации и трудовых коллективов школ, а с другой v стимулы к эффективному использованию средств, в том числе экономии и снижению неоправданных потерь на коммунальных и хозяйственных расходах и т.=п.;
более четко разграничить права и обязанности органов управления образованием и образовательных учреждений, их ответственность за осуществление и развитие образовательного процесса;
существенно расширить возможности образовательных учреждений в привлечении внебюджетных средств, стимулировать благотворительные пожертвования в пользу образовательных учреждений, участие общественности, предприятий и родителей в поддержке образовательных учреждений;
упорядочить и сделать "прозрачной" практику использования внебюджетных, в том числе родительских, средств на дополнительные образовательные услуги и на развитие материальной базы (сверх государственных нормативов).
Статус юридического лица получат все образовательные учреждения, за исключением сельских малокомплектных школ и школ с малой численностью учащихся. Однако для того, чтобы избежать поспешности и негативных последствий, на реализацию такого преобразования отводится три года. За этот период необходимо методически обеспечить преобразования, включая, прежде всего реализацию программ переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров, в том числе переподготовки руководителей образовательных учреждений по специальности "менеджер образования".
Конкретные процедуры и механизмы превращения образовательных организаций в самостоятельно хозяйствующих субъектов и введения практики нормативного подушевого финансирования должны быть апробированы на базе широкомасштабного эксперимента, который целесообразно провести в 1998/99 учебном году в ряде регионов и крупных городов с согласия соответствующих субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Подготовку эксперимента, включая подготовку соответствующего положения и его согласование с региональными и местными органами управления, целесообразно начать в первом квартале 1998=года.
Субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется принять участие в эксперименте и определить наиболее приемлемые для них сроки и условия перехода образовательных учреждений к самостоятельному хозяйствованию.
Начиная с 1999=г., целесообразно ввести целевые субвенции из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, предназначенные стимулировать увеличение ассигнований на общее образование и рост фактически исполняемого норматива финансирования. Право на получение субвенции будет обусловлено достижением в конкретном субъекте Российской Федерации определенных уровней таких показателей, как доля ассигнований на образование в региональном бюджете, фактическое исполнение бюджета образования, прирост норматива бюджетного финансирования общеобразовательных школ. Конкретизацию условий получения субвенций, включая установление контрольных уровней перечисленных показателей, предстоит осуществить на основе консультаций с органами субъектов Российской Федерации. В соответствии с расчетами объем федеральных субвенций составит в 1999=v 2001 годах в среднем около 5 трлн. рублей в=год.
3.3. Финансирование образовательных учреждений профессионального образования
Учебные заведения профессионального образования будут выполнять следующие виды заказов (контрактов) на подготовку: государственный федеральный заказ, государственный региональный заказ, муниципальный заказ, заказы предприятий и организаций, заказы граждан.
Финансирование госзаказа образовательным учреждениям должно осуществляться на основе нормативов в