Право и самоуправление: зарубежный опыт

Обеспечение конституционной гарантии коммунального самоуправления общин и общинных объединений Германии на общеевропейском уровне

Представления о современных тенденциях развития немецкой государственности, о механизме реализации принципа федерализма, о функционировании системы публичного управления и об организации коммунального самоуправления не может быть полным без уяснения основных правил воздействия на правовую систему Германии европейского права. В условиях расширения и углубления процесса европейской интеграции данный вопрос приобретает все большую актуальность и требует в этой связи особого внимания1.

Понятие и структура права Европейского Союза

Под европейским правом в его узком значении принято понимать право трех Европейских Сообществ (Europaeisches Gemeinschaftsrecht). Немецкие авторы единодушны во мнении: после подписания договоров об основании трех Европейских Сообществ2 - Европейского сообщества угля и стали (Europaeische Gemeinschaft fuer Kohle und Stahl - EGKS), Европейского Экономического сообщества (Europaeische Wirtschaft-sgemeinschaft - EWG), переименованного Маастрихтским Договором в Европейское сообщество (EG) и Европейского сообщества по атомной энергетике (Europaeische Atomgemeinschaft - EAG) - публичное управление в Германии и ее землях стало уже невозможно рассматривать лишь с точки зрения национальной перспективы; осуществление государственной власти ныне концентрируется не только на уровне национального государства3. Чем интенсивнее продвигается процесс европейской интеграции, тем более значительную часть властных полномочий осуществляют Европейские Сообщества (или Европейское Сообщество4) и общие органы ЕС. Европейские управленческие структуры все более активно влияют на деятельность национальных, региональных и коммунальных органов управления государств-членов. Законодатель создает рамки для супранационального уровня управления, а Европейский Суд заполняет их, формируя на основе достаточно пробельных договорных норм все более унифицированный правопорядок и выдвигая многочисленные общие административно-правовые принципы.

После подписания 7 февраля 1992 года и вступления в силу 1 ноября 1993 года Маастрихтского Договора5 три Европейских Сообщества были интегрированы в Европейский Союз. С этого момента в общеевропейский правовой оборот, как и в правовой оборот государств-членов, был введен новый термин - "Европейский Союз", а в научной литературе появилось понятие права Европейского Союза. Конструируя Евросоюз, Маастрихтский Договор использовал так называемую модель "трех столпов" (Drei-Saeulen-Modell). Первый "столп" - ядро Европейского Союза - Европейские Сообщества и, соответственно, Договор об образовании Европейского Сообщества со всеми дополнительными соглашениями и материалами. В литературе по европейскому праву данный комплекс отношений и норм до сих пор продолжает обозначаться как уже упомянутое выше "право Европейских Сообществ".

Второй "столп" Европейского Союза - общая внешняя политика и политика безопасности, третий - сотрудничество в сферах юстиции и внутренних дел. В этих двух направлениях речь идет уже не о супранациональном характере взаимодействия, а о классической кооперации, предполагающей единогласное принятие решений.

Таким образом, Европейский Союз, не будучи самостоятельной международной организацией6, не имея собственных органов и правосубъектности, объединяет "под одной крышей" все три направления взаимодействия государств-членов Европейских Сообществ. Именно органы Европейских Сообществ реализуют в соответствии со статьей 5 Договора об Европейском Союзе (статья "Е" в редакции Маастрихтского Договора) цели Договора и задачи Союза.

Новый этап европейской интеграции позволил ввести в научный оборот понятие права Европейского Союза (Recht der Europaeischen Union), соответственно, встал вопрос об его соотношении с правом Европейского Сообщества. Важность указанной проблемы была предопределена и тем обстоятельством, что в немецкое конституционное законодательство - Основной Закон ФРГ - были введены понятия не только Европейского Союза (статьи 23, 45, 50, 52 абзацы 3а, 88), но и "права Европейского Сообщества" (статья 28 абзац 1)7.

Данное различие в конституционных формулировках, как и ответ на вопрос, почему оно возникло, в принципе были заложены в Маастрихтском Договоре и его модели "трех столпов". Воспринятое в статье 28 Конституции ФРГ положение об участии граждан государств-членов Европейского Сообщества в коммунальных выборах на территории Германии содержалось в Договоре об образовании Европейского Сообщества (статья 8б в редакции Маастрихтского Договора, статья 19 в редакции Амстердамского Договора), а не в Договоре об Европейском Союзе.

Вместе с тем, дальнейшее развитие Евросоюза и его правовой основы, показывает: границы между "тремя столпами" не являются незыблемыми, тем более что во всех трех направлениях взаимодействия фигурируют одни и те же субъекты. Примечателен в этом смысле Амстердамский Договор от 2 октября 1997 года, вступивший в силу 1 мая 1999 года8, давший новую редакцию Маастрихтскому Договору и направленный на дальнейшее углубление и расширение сотрудничества в рамках ЕС. Оставаясь в принципе на позициях сконструированной в Маастрихтском Договоре модели, Амстердамский Договор дополняет сложившуюся структуру, а некоторым совместным задачам придает новое качество. Так, например, в Договор об образовании Европейского Сообщества вводится глава IV, посвященная визовому режиму, праву убежища, въезду и другим вопросам, связанным с регулированием свободного передвижения граждан. До сих пор эти вопросы относились к третьему направлению взаимодействия - сфере юстиции и внутренних дел, теперь же они переносятся в сферу права Европейского Сообщества (первый "столп").

Кроме того, если первоначально передача полномочий верховной государственной власти осуществлялась в рамках Европейских Сообществ, то после подписания Маастрихтского Договора в Конституцию Германии были введены положения о праве Федерации передавать эти полномочия Европейскому Союзу в целом9. Таким образом, была заложена правовая основа для распространения супранациональных принципов сотрудничества на сферы, относящиеся ко второму и третьему "столпам" ЕС. Не случайно одной из наиболее острых проблем институциональной реформы Евросоюза является дискуссия о введении порядка принятия решений органами Европейских Сообществ простым или квалифицированным большинством голосов по вопросам сотрудничества в сферах внешней политики и безопасности, а также юстиции и внутренних дел.

В этой связи представляется своевременным расширить границы понимания европейского права в узком смысле, включив в него не только право Европейского Сообщества, но и право Европейского Союза в целом.

Особенности права Европейских Сообществ

C созданием Европейского Союза право Европейских Сообществ, однако, не утрачивает самостоятельного значения. Его относительно автономное положение в системе европейского права имеет как исторические, юридические, так и практические основания. Как уже было отмечено выше, это связано со спецификой права Европейских Сообществ, заключающейся в его особом супранациональном характере. На данную особенность права Сообщества было обращено внимание, в частности, в Постановлении Европейского Суда от 15 июля 1964 года по делу 6/6410. Развивая идею супранациональности, Конституционный суд ФРГ также указал: "Право Сообщества не является составной частью ни национального правопорядка, ни международного права, а образует самостоятельный правопорядок, который проистекает из автономного правового источника"11.

Речь, таким образом, идет о качественно иной степени интеграции: в отличие от традиционных международных организаций супранациональные союзы, к каковым относятся названные выше Европейские Сообщества, базируются на особой институциональной структуре и особом способе формирования "общей воли". Супранациональная организация вправе принимать обязательные решения даже против воли отдельных ее членов. Причем эти решения действуют непосредственно на территории государств-членов, а возникающие конфликты рассматриваются в судебном органе Сообщества, решения которого также обязательны для всех участников12.

Каковы же источники особой супранациональной природы права Европейского Сообщества и в чем ее проявления?

1. В соответствии с господствующим в науке европейского права мнением Европейские Сообщества действуют на основе так называемого первичного права Сообщества (primaeres Gemeinschaftsrecht), которое не рассматривается как международное право, хотя договоры об образовании Европейских Сообществ изначально были международными. Вступление ФРГ в Европейские Сообщества одновременно было связано не только с заключением договоров, регулирующих политические отношения Федерации (Бунда) и затрагивающих законодательную компетенцию Федеративной Республики (статья 59 абзац 2 Конституции), но и с передачей полномочий верховной государственной власти межгосударственному объединению в соответствии со статьей 24 абзацем 1 Основного Закона. Таким образом, федеральные законы, подтверждающие эти договоры, с самого начала выполняли две функции - международно-правовую (статья 59 абзац 2) и государственно-правовую (статья 24 абзац 2)13. После введения в текст Конституции статьи 23 (Закон от 21 декабря 1992 года) передача верховных государственно-властных полномочий Европейскому Союзу осуществляется в порядке, предусмотренном абзацем 1 данной статьи.

2. На основе договоров об Европейских Сообществах возникла правовая система, далекая до международного права. Так, помимо первичного права в систему права Сообщества включается вторичное или производное право (sekundaeres Gemeinschaftsrecht) - изданные органами ЕС на основе договоров об образовании правовые акты - постановления (Verordnungen), директивы (Richtlinien), индивидуальные решения (individuelle Entscheidungen), правовые акты свободной формы (ungekennzeichnete Rechtsak-te)14.

В то же время право Сообщества имеет и общие с международным правом черты. Наряду с писаным правом (договоры, соглашения, протоколы) к первичному праву Сообщества относятся неписаные нормы: обычное право и общие правовые принципы. Последние, хотя и прямо не закреплены, присущи правовым системам всех государств-членов и прямо (принцип ограниченного усмотрения - das Prinzip der beg-renzten Ermaechtigung) или косвенно (принципы общего административного права, принципы правового статуса человека и гражданина) вытекают из актов первичного права Сообщества15.

3. Право Сообщества имеет особый характер взаимоотношений с внутренним правом государств-членов, что подтверждается как положениями Договоров об образовании Европейских Сообществ16, так и действием принципа обеспечения дееспособности Сообществ. В соответствии со статьями 23 и 24 (абзацем 1) Основного Закона, рассмотренными в системном соотношении с законами об одобрении (утверждении) Договоров17, в частности, с Законом от 27 июля 1957 года "О Договорах об основании Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергетике от 25 марта 1957 года"18, и статьей 249 Договора об образовании Европейского Сообщества в редакции Амстердамского Договора от 2 октября 1997 года (статья 189 в редакции Маастрихтского Договора), нормы Европейского Союза представляют непосредственно действующее право и являются обязательными не только для государства-члена ЕС, но и для его элементов - субъектов федерации, а также территориальных коммунальных корпораций.

Так, в статье 249 Договора об образовании Европейского Сообщества (в редакции Амстердамского Договора) описывается механизм действия актов "вторичного права" ЕС19.

Согласно абзацу 2 названной статьи постановления имеют общеобязательный характер во всех их положениях и действуют на территории государств-членов непосредственно (т.е. не нуждаются в трансформации или инкорпорации во внутреннее право государства).

Директивы по своей юридической природе сходны с немецкими рамочными законами. Однако непосредственность их действия ограничена. Они порождают обязанность государства-члена либо издать соответствующие предписания, либо действовать в соответствии с директивой. Таким образом, оказывается воздействие на национальную правовую систему. Обязательный характер директивы в соответствии с абзацем 3 статьи 249 ограничивается рамками поставленной в ней цели. Что касается форм и средств ее достижения, то решение этого вопроса остается за теми государствами, которым адресована директива. Таким образом, государство обязано реализовать поставленную задачу, но способ реализации выбирает самостоятельно - принятие закона, постановления, заключение международного договора и т.д.

Индивидуальные решения (абзац 4 статьи 249) обязательны для тех, кому адресованы, во всех их положениях, однако носят частный, индивидуально-конкретный характер (в этом смысле в немецкой литературе сопоставляются обычно с административными актами или общими распоряжениями).

Как видно из приведенных характеристик, различные правовые акты Сообщества порождают разные юридические последствия. Если постановления и решения могут непосредственно и индивидуально затрагивать права граждан и юридических лиц и, соответственно, являться предметом обжалования, то директивы, будучи адресованными государствам-членам, не оказывают прямого действия на индивидов и, следовательно, не могут быть ими обжалованы.

Принцип приоритета и непосредственного действия права Европейского Союза нашел отражение в правоприменительной практике Европейского Суда, а также в национальной судебной практике Германии20. Как первичное, так и вторичное право ЕС в случаях коллизии имеют преимущество перед национальным правом и, соответственно, перед статьей 28 абзацем 2 Основного Закона ФРГ. При этом нормы права ЕС, как и национальные акты по применению европейских норм, облекаемые в форму закона, действуют в границах закрепленной в указанной статье оговорки - "в рамках законов", т.е. выступают в качестве права, образующего "рамки" для коммунального самоуправления21. Причем в случае коллизии между национальным правом и правом Сообщества внутригосударственные органы управления, в том числе муниципального уровня, обязаны применять европейские нормы, оставляя без применения нормы национального права22. Проблемным остается, однако, вопрос о границах приоритета права ЕС. Ответ на него зависит от решения вопроса о пределах передаваемых государственно-властных полномочий межгосударственному объединению (см. об этом ниже).

4. Супранациональный характер права Сообщества проявляется и в порядке его создания, а также в особом статусе органов ЕС. Акты вторичного права Сообщества издаются Советом, Комиссией или Европарламентом совместно с Советом. В процесс правового регулирования могут привлекаться также совещательные органы - Экономический и Социальный комитет и Комитет регионов. Совет принимает решения не только на основе единогласия, но и по принципам квалифицированного или простого большинства. Таким образом, непосредственно действующие на территории государств-членов акты могут приниматься и против воли некоторых из них. В этом, как уже было отмечено выше, заключается важный элемент супранациональности Европейского Сообщества. Супранациональный характер ЕС находит еще более яркое отражение в порядке принятия актов Европейской комиссией: она состоит из независимых, не связанных чьими-либо указаниями членов и все решения принимает большинством голосов. Таким образом, теоретически решение может быть принято не только против воли отдельных государств-членов, но и большинства из них или даже всех.

Правовые проблемы передачи государственно-властных полномочий межгосударственному объединению

Чтобы уяснить особенности права Европейского Сообщества, механизм его действия и соотношения с внутренним правом государств-членов и, в частности, Германии, необходимо понять феномен "передачи государственно-властных полномочий" (Uebertragung von Hoheitsrechten) межгосударственному объединению и его пределы. В немецкой литературе до настоящего времени не прекращаются дискуссии на эту тему23. Решение вопроса особенно усложняется в связи с необходимостью поиска оптимального сочетания процесса европейской интеграции с принципом федеративного устройства государства, процессов централизации и децентрализации в управлении, относительной самостоятельности коммунального самоуправления.

Какие полномочия передаются

Прежде чем анализировать механизм передачи полномочий верховной государственной власти (суверенных прав), необходимо выяснить, о каких государственно-властных полномочиях идет речь и каковы пределы полномочий, подлежащих передаче. Исходя из практики Конституционного суда ФРГ24, в немецкой литературе дается функциональное толкование "полномочий верховной государственной власти". Они определяются, в частности, как "полномочия межгосударственного образования по изданию правовых норм и индивидуальных актов, обязательных для исполнения субъектами внутреннего права государства и его правоприменительными органами"25.

В то же время в литературе предпринимаются попытки дать толкование полномочиям верховной государственной власти, исходя из их соотношения с иными полномочиями. Чаще всего, в качестве критерия разграничения используется классическая теория