Организационно-правовые основы, направления и пределы деятельности полиции ФРГ
Антонов Игорь Петрович, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, г. Москва
В условиях интеграции европейских государств, сближения национальных культур и правовых систем, расширение международного сотрудничества, обострение глобальных проблем человечества все большую актуальность принимают вопросы обеспечения безопасности человека.
В связи с этим существует необходимость в изучении и использовании опыта организации и деятельности полиции стран Западной Европы. Социологические исследования, проведенные доктором педагогических наук Колонтаевской И.Ф. свидетельствуют о потребности его изучения и актуальности данного направления [1]. Так, среди анкетируемых в Академии управления МВД России были названы следующие государства, полицейские системы которых вызывают наибольший интерес: США – 92%; ФРГ – 87%; Япония – 64%; Великобритания – 53%; Франция – 51%; Швеция, Канада, Израиль, Италия, Китай – каждая страна около 25%.
К изучению зарубежного опыта исследователю необходимо относится осторожно, поскольку далеко не всегда существующая модель или ее элементы одного государства могут быть интегрированы в другую национальную систему. Но практическая ценность научно-обоснованного анализа функционирования иностранных государственных институтов состоит в том, что он позволяет лучше изучить, понять и увидеть сильные и слабые стороны отечественных аналогов. Исходя из этого рассмотрим организационно-правовые основы, направления и пределы деятельности полиции ФРГ.
Одной из наиболее важных задач государства является обеспечение безопасности своих граждан как от внешней, так и от внутренней угрозы. Именно полиции вменяется в обязанность предотвращение преступных деяний, представляющих опасность для общества. В истории существует немало доказательств тому, что недостаточная результативность деятельности полиции по борьбе с правонарушениями порождает в обществе атмосферу страха и неуверенности, подрывает доверие граждан к представителям органов государственной власти, а также приводит к значительным материальным потерям. Поэтому не случайно государственные деятели и теоретики-полицеисты ведут постоянный поиск наиболее оптимальной модели полиции, ее организации и управления, совершенствования стратегии и тактики, правовых основ и методов ее деятельности. Решение этих проблем во многом зависит от политического режима, установленного в государстве.
На основании абз. 1 ст. 20 Основного закона ФРГ «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством». Порядок осуществления государственной власти в ней устанавливается таким образом, чтобы исключить возможность использования полиции вне прямого назначения. Государственный механизм ФРГ далек от совершенства, а его деятельность несет на себе отпечаток противоречий, характерных данному типу общества, особенно после объединения Германии, но тем не менее там сделано гораздо больше, чем, например, в России, для претворения в жизнь идеи правового государства, в том числе и в сфере охраны закона. Принципы работы полиции совершенствуются в обстановке экономического и политического плюрализма, особого внимания к обеспечению прав личности и поиска компромисса при решении социальных конфликтов.
Поскольку полиция ФРГ является структурным элементом федеративного государства, имеющего двухуровневую систему государственной власти, Федеральное министерство внутренних дел осуществляет взаимодействие между этими двумя уровнями на основе соглашений с министерствами внутренних дел земель. Приоритет при этом остается за федеральным МВД. Его распоряжения обязательны для всех земель, но в то же время оно не вправе вторгаться в пределы компетенции субъектов федерации (ст. 74 Основного закона ФРГ).
Организационные формы полиции и принципы управления ее деятельностью обусловлены историческими, экономическими, политическими, географическими и иными особенностями каждой конкретной федеральной земли.
В целом полиция Германии включает в себя федеральные полицейские ведомства (службы) и полицию земель.
Структура федеральных полицейских служб охватывает следующие органы, юрисдикция которых распространяется на всю территорию государства:
- федеральное ведомство по уголовным делам;
- федеральную пограничную охрану;
- федеральное ведомство по охране Конституции;
- железнодорожную и воздушную полиции федерального Министерства транспорта;
- службу почтовой полиции федерального Министерства почты, радио и телеграфа;
- службу таможенного розыска федерального Министерства финансов.
Федеральное ведомство по уголовным делам (Bundeskriminalamt (BKA - БКА) [2].
БКА было создано на основании Закона «Об образовании федерального ведомства по уголовным делам» 1951 г. В соответствии с положениями указанного нормативного акта, дополненными и измененными в 1973 и 1974 гг., федерация создает БКА для взаимодействия федерации и земель по вопросам работы криминальной полиции (§ 1).
Руководство ведомством осуществляет президент федерального управления по уголовным делам, главная резиденция с девятью отделами расположены в Висбадене, а филиалы главной резиденции с двумя отделами - в Мекенхайме (под Бонном) и одним - в Берлине. БКА подчиняется федеральному МВД.
Оно выполняет разнообразные задачи как на федеральном, земельном, так и на международном уровнях, в частности:
- осуществляет сбор информационных материалов и других документов, касающихся контроля полиции над преступностью, и в том числе с ее организованными проявлениями. Является автоматизированным центром обмена информации между федеральной полицией и полицией земель. На него возложены также функции НЦБ Интерпола в Германии;
- информирует полицию федерации и земель по вопросам, представляющим для них интерес;
- изучает состояние и динамику преступности, в том числе ее организованные проявления, и готовит статистические отчеты о преступности;
- оказывает помощь полиции земель по контролю над преступностью, в частности ее организованными проявлениями;
- проводит мероприятия по совершенствованию деятельности криминальной полиции, в том числе и подразделений по линии контроля над организованной преступностью.
Для оказания помощи в проведении расследования преступлений БКА может направлять своих сотрудников в органы полиции земель. Основаниями для принятия такого решения являются:
1) просьба заинтересованного земельного ведомства по уголовным делам;
2) приказ федерального министра внутренних дел при наличии серьезных обоснований необходимости расследования преступления на территории земли или нескольких земель;
3) поручение федерального прокурора.
Если совершенное преступление затрагивает интересы нескольких земель или совершается на территории нескольких земель, и в этой связи возникает необходимость участия сотрудников БКА, то БКА информирует об этом высшие органы власти и прокуроров земель. В случае согласия прокурора и высшего органа власти земли БКА договаривается с ведомством по уголовным делам соответствующей земли о совместном проведении необходимых оперативных мероприятий. Если есть необходимость привлечь к расследованию преступления (преступлений) не только БКА, но и другие подразделения, то решение об этом принимают федеральный министр внутренних дел и высшие органы власти земель по взаимному согласию [3].
К числу приоритетных задач БКА относится осуществление расследований особо опасных преступлений, как правило, транснационального характера: международной контрабанды наркотиков, оружия, боеприпасов, взрывчатых и радиоактивных веществ, фальшивомонетничества; преступлений, совершенных против жизни и свободы Федерального президента, членов Федерального правительства, Бундестага, Федерального конституционного суда или гостей конституционных органов (§ 1 Закона о БКА) [4]. При этом следует иметь в виду, что если международные организованные сообщества действуют в приграничных районах Германии, федеральный министр внутренних дел по согласованию с высшими органами власти соответствующих земель может поручить борьбу с ними другим полицейским силам.
Контролем над организованной преступностью занимается первый (главный) отдел БКА, на который возложены также задачи по борьбе с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и др. Необходимо учитывать, что в ряде ведомств по уголовным делам земель ФРГ также созданы подразделения, занимающиеся вопросами контроля над преступностью. Обмен информацией между ними осуществляется при помощи объединенной коммуникационно-справочной системы полиции ФРГ INPOL, введенной в действие в 1972 г., центральная служба которой находится в Федеральном ведомстве криминальной полиции. В этой системе находятся следующие специализированные массивы данных:
- сведения о делах, связанных с незаконным оборотом наркотических средств;
- сведения об осужденных лицах;
- криминалистический учет;
- информационный массив «организованная преступность».
Для проведения информационного поиска в INPOL необходимо ввести имя, фамилию и дату рождения интересующего лица [5].
В землях Германии созданы также специальные инспекции криминальной полиции по борьбе с организованной преступностью. В качестве примера можно привести работу инспекции, входящей в состав шестого управления криминальной полиции Гамбурга. Следует заметить, что Гамбург был первым городом в землях ФРГ, в котором была создана в мае 1982 г. специальная служба для контроля над организованной преступностью. Можно назвать следующие операции, проведенные этой службой: уничтожение банд «Hells Angels», «Pinzner – Morde», «Ping Klemm», захват сутенеров в районе «Ханс-Альберс-Плац» и представителей курдских кланов, занимающихся незаконным оборотом наркотиков [6].
В ряде крупных земель Германии, в частности в Нижней Саксонии, ставится вопрос о создании разветвленной сети мобильных специальных инспекций, ориентированных на контроль над организованной преступностью на «значительном пространстве». Следует подчеркнуть, что территория земли Нижняя Саксония составляет 47349 кв. км (с населением 7,3 млн. человек). По мнению ряда полицейских экспертов, наличие в Нижней Саксонии специальной службы по контролю над организованной преступностью только в столице земли Ганновере не дает положительных результатов и даже порождает определенные трудности при расследовании преступлений, совершенных членами организованных преступных группировок в этом крупном регионе, в котором некоторые города находятся друг от друга за сотни километров. Создание «сетевых» специальных команд, занимающихся проблемами контроля над организованной преступностью, позволит полиции проводить расследование преступлений на высоком профессиональном уровне и накапливать положительный опыт борьбы с этим явлением.
Федеральная пограничная охрана (Bundesgrenzschutz – (BGS – БГС). БГС является особым видом полицейских формирований и находится непосредственно в ведении федерального министра внутренних дел.
Правовую основу ее деятельности составляют ст. 73 Основного закона ФРГ, которая предоставляет федерации исключительное право законодательства в вопросах охраны границ, и ст. 87, предусматривающая создание особых пограничных органов.
Федеральное ведомство пограничной охраны было учреждено западногерманским Законом о федеральной пограничной охране (Bundesgrenz-schutzgesetz) от 16 марта 1951 г. В соответствии с ним федеральная пограничная охрана (30 тыс. человек) является полицейским формированием общефедерального значения. Ее сотрудники в правовом отношении являются не военнослужащими, а чиновниками, т.е. государственными служащими.
В компетенцию федеральной пограничной охраны в соответствии с §§2-13 Закона о федеральной пограничной охране входят:
1. Проверка документов у лиц, пересекающих границу ФРГ, а также у подозрительных людей, находящихся в приграничных районах, аэропортах и на крупных железнодорожных вокзалах.
2. Подготовка и рассмотрение материалов, необходимых для опознания лиц и внесения данных на конкретного гражданина в картотеку учета.
3. Внесение данных на преступников (немцев и иностранцев) в полицейскую информационную систему Германии (INPOL) с целью их розыска и ареста, а также проведения иных полицейских мероприятий.
4. Контроль за ограничением права проживания.
5. Арест иностранного гражданина в случае совершения им преступления.
6. Высылка иностранцев, подлежащих выдворению из страны.
Структурно пограничная охрана состоит из подразделений федеральной пограничной полиции и службы «отдельной» пограничной полиции [7].
Управление пограничной охраной в целом возложено на инспектора федеральной пограничной полиции, который является руководителем этого подотдела в МВД ФРГ. Это высшее звено. Средний уровень составляют 5 президиумов пограничной полиции в городах Бад-Бранштадт, Берлин, Бонн, Кассель и Мюнхен. Низший уровень – 35 отрядов (дивизионов), разбросанных по стране и разбитых на сотни, взводы и группы. Численность отряда - 570 человек. Их деятельность обеспечивают технический отдел и отдел связи. В своей деятельности БГС обязана тесно сотрудничать с полицейскими органами земель [8].
Особую часть полномочий (в случае угрозы существованию или основам свободного демократического строя федерации или какой-либо федеральной земли) Федеральной пограничной охраны составляют нормы, предусмотренные ст. 91 Основного закона. При этом подразделения погранохраны могут быть использованы на всей территории ФРГ.
Подразделения БГС обязаны поддерживать действия «отдельной» пограничной полиции. Они, по существу, являются оперативным войсковым резервом МВД ФРГ для проведения крупных операций на территории страны.
Важно отметить, что в ФРГ, как в правовом и демократическом государстве, нет практики использования бундесвера в целях обеспечения правопорядка. Это объясняется тем, что, во-первых, применение вооруженных сил в качестве инструмента насилия в жизни общества противоречит основам демократии и, во-вторых, в стране достаточно эффективно действует механизм мирного разрешения социальных конфликтов с участием полицейских подразделений, что позволяет не допускать крупномасштабных акций для «установления» правопорядка.
Для решения специальных задач в структуру пограничной полиции входят: федеральная морская полиция, четыре авиаотряда воздушной полиции и группа ГСГ-9.
Подразделение по борьбе с терроризмом (Grenzschutzgruppe GSG-9) было создано в 1972 г. после инцидента во время Олимпийских игр в Мюнхене [9]. В этой группе служат сотрудники полиции и пограничники. Они проходят усиленную подготовку по многим дисциплинам, начиная с плавания и заканчивая каратэ и метанием ножей, уверенно владеют стрелковым оружием от револьвера до снайперской винтовки. Группой руководят командир и два его заместителя. В состав подразделения входят три боевых взвода и четыре взвода обслуживания. Боевой взвод состоит из пяти отделений по шесть человек в каждом [10].
Средний конкурс при наборе кандидатов в возрасте от 20 до 25 лет – не менее двух человек. Лица, успешно сдавшие экзамены, проходят восьмимесячное обучение.
Решение об использовании GSG-9 принимает федеральный министр внутренних дел.
В создании GSG-9 большую помощь оказало «Подразделение общей разведки 269» Израиля, возникшее на базе антитеррористического подразделения, организованного генералом А. Шароном, которое известно операцией в Энтеббе, а также освобождением 90 пассажиров самолета компании Sabena, захваченного террористами в аэропорту Лод в 1972 г.
Эксперты некоторых стран Запада считают GSG-9 одним из наиболее эффективных подразделений в мире среди специальных подразделений по борьбе с терроризмом, и прежде всего по освобождению заложников. Представляется, что для этого имеются серьезные основания. Например, первая операция, которая была успешно выполнена GSG-9 в аэропорту Могадишо, длилась около 7 мин. Поэтому, видимо, опыт операции в Могадишо убедил президента США создать специальное подразделение по борьбе с терроризмом. В марте 1978 г. президент США издал указ о создании специального антитеррористического отряда «Блю лайт» численностью 200 человек. Он организован по образцу GSG-9.
В целях эффективной борьбы с террористическими организациями в Европе GSG-9 сотрудничает с аналогичными подразделениями других европейских государств, и в частности с французским подразделением быстрого реагирования («RAID»). Их взаимодействие стало активным в 80-е гг., когда правоохранительные органы ФРГ и Франции в результате проведения совместных оперативных мероприятий установили активные связи германских террористических организаций (в частности, RAF) с французскими (например, «Action Directe»). Германские и французские антитеррористические подразделения провели ряд совместных операций, в результате которых были арестованы особо опасные террористы и было разгромлено несколько баз террористических групп.
В состав федеральной пограничной охраны, кроме вышеназванных подразделений, входит Дирекция погранохраны (штаб-квартира в г. Кобленце) и подчиненные ей 10 управлений, которые непосредственно руководят так называемой «одиночной полицейской службой» в пограничной полосе, состоящей из 65 пограничных постов [11].
В соответствии со специальными соглашениями, заключенными правительством ФРГ с тремя землями, в портах Бремерхаффен и Гамбург границу охраняют не подразделения БГС, а сотрудники местной полиции охраны порядка на воде, а границы Баварии – баварская пограничная полиция.
Баварская пограничная полиция является особенностью свободного государства Бавария [12]. В ее обязанности входит прежде всего полицейский контроль за движением через границу, осуществляемый на допущенных в Баварии пограничных постах, а также патрулирование границы. Президиум баварской пограничной полиции подчинен Баварскому государственному министерству внутренних дел. В состав этой полиции входят 18 инспекций и 95 постов (станций).
Федеральное ведомство по охране Конституции (Bundesverfassungsschutz – BVS – БФС) подчиняется федеральному министру внутренних дел [13]. Штаб-квартира во главе с президентом Федерального ведомства по охране конституции находится в г. Кельне.
В состав ведомства входят пять подразделений:
1. Администрация.
2. Отдел по борьбе с правым радикализмом.
3. Отдел по борьбе с левым радикализмом.
4. Отдел по обороне от шпионажа.
5. Отдел по защите государственной тайны.
Федеральное ведомство по охране Конституции, подчиняющееся федеральному министру внутренних дел и являющееся одной из составных частей полиции Германии, было создано в 1950 г. и среди специальных служб занимает главенствующую роль. В соответствии с Законом ФРГ от 27 сентября 1950 г. «О сотрудничестве федерации и земель в вопросах охраны Конституции» (отсюда и название «Ведомство по охране Конституции») на БФС были возложены задачи по «сбору, оценке информации, сообщений и других данных