Бюджетный дефицит и связанные с этим проблемы

и контроль за сбором налогов и исполнением бюджета, провести социальные реформы, резко снижаются государственные доходы при прежней (и даже возросшей – в случае принятия популистских решений) «бюджетной нагрузке». В таких странах население теряет доверие к национальной денежной системе, снижается спрос на деньги, падает налоговая дисциплина.

Дефицит бюджеты покрывается разными способами – с помощью денежной эмиссии, в форме прямых кредитов Центрального банка, заимствований на внутреннем и внешнем рынках.

В 1992г. и начале 1993г. Центробанк имел в своем распоряжении только денежные инструменты – целевые кредиты и обязательные резервы. В мае 1993г. был сформирован рынок государственных краткосрочных облигаций (ГКО). Первое время спрос на ГКО был низким в связи с высокой инфляцией (приведшей к «бегству» капиталов) и закрытостью этого рынка для иностранных инвесторов (нерезидентов). Чтобы обеспечить краткосрочную ликвидность банковской системы на рыночных условиях, с февраля 1994г. стали проводится кредитные аукционы Центрального банка.

После того, как в апреле 1995г. с принятием закона «О Центральном банке» Центробанк обрел независимость, стало возможным разграничить денежно-кредитную и финансовую политику, и финансировать бюджетный дефицит не за счет денежной «накачки», а с помощью долговых обязательств. С 1995г. было прекращено прямое финансирование дефицита (прямые кредиты правительству), хотя участие Центрального банка в косвенном финансировании оставалось значительным. Активно применялись ГКО и облигации федерального займа (ОФЗ).

Структура финансирования дефицита федерального бюджета (по определению МВФ), % к итогу.

Источники финансирования	1992г.	1993г.	1994г.	1995г.	1996г.	1997г.
Внешнее финансирование	28,4	12,1	0,3	-3,6	7,3	27,2
Связанные кредиты	-	13,7	7,4	9,7	5,0	7,8
Несвязанные кредиты	-	3,0	0,9	3,1	7,4	10,2
Еврооблигации	-	-	-	-	3,1	15,1
Платежи по основному долгу	-	-4,5	-8,1	16,4	-8,2	-5,9
Внутреннее финансирование	71,6	87,9	99,7	103,6	92,7	72,8
Центральный банк	64,5	79,9	92,4	27,7	27,7	17,5
Прямые кредиты	61,8	75,5	80,3	-	-	-
Покупка ценных бумаг плюс уменьшение ЧМР	2,6	4,4	12,1	27,7	27,0	17,5
ГКО-ОФЗ	-	0,6	11,0	53,0	60,0	52,6
Прочие источники	7,1	7,4	-3,7	23,0	5,6	2,7

Примечание: Чистые международные резервы (ЧМР) исчисляются как разница между валовыми международными резервами (ВМР) и валовыми международными обязательствами (ВМО). ВМР включают золотой запас и валютные активы государства и Центрального банка, специальные права заимствования и резервы в МВФ, а так же номинированные в твердой валюте требования к финансовым институтам – нерезидентам, ВМО – валютные обязательства перед нерезидентами со сроком выплаты до одного года, а так же все обязательства, возникающие в результате заимствований у иностранных банков, организаций и правительств с целью поддержания платежного баланса независимо от срока выплаты.

Активное использование в финансировании дефицита заимствований на рынке ценных бумаг положило начало резкому росту внутреннего государственного долга. Он включает задолженность по ГКО и ОФЗ, облигациям государственного сберегательного займа (ОГСЗ), реструктурированную задолженность по внутренним валютным облигациям (известные под названием «тайга», или «минфинки»), а так же просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам. С ростом внутреннего госдолга увеличивались и расходы на его обслуживание. К 1998г. они превратились в одну из наиболее крупных и прогрессирующих статей расходов федерального бюджета.

Несмотря на то, что номинальная величина внутреннего государственного долга в 1992-1994 гг. быстро росла за счет увеличения задолженности правительства Центральному банку, высокая инфляция снизила реальный объем внутреннего долга с 21,7% ВВП на 1 января 1994 г. до 11,9% ВВП на 1 января 1996 г. На конец 1999 г. верхний предел государственного внутреннего долга определен в 632 млрд. рублей.

Государственные заимствования требовали значительно больше ресурсов, чем были внутренние ликвидные сбережения, дефицит государственных финансов сократить не удалось, а возможность внешних заимствований оставалась весьма ограниченной. В этой ситуации появилась необходимость допустить нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга. В феврале 1994 г. Центральный банк официально объявил о допуске нерезидентов на этот рынок и разрешил им приобретать до 10% номинального объема выпуска госбумаг. В феврале 1996 г. правила смягчили, разрешив иностранным инвесторам участвовать через уполномоченные банки – нерезиденты в аукционах по ОФЗ и репатриировать получаемую прибыль (19 – 24% годовых в валюте) под гарантии Центробанка. В августе 1996 г. Центробанк разрешил им участвовать на вторичных торгах через российские банки-дилеры. Постепенное понижение в 1997 г. гарантированной доходности для нерезидентов до 9% годовых практически не отразилось на привлекательности для них рынка государственных обязательств. С 1 января 1998 г. Центральный банк и правительство объявили о полной либерализации рынка для нерезидентов (были отменены ограничения на срок репатриации прибыли и гарантированный уровень доходности). В результате доля нерезидентов на рынке ГКО-ОФЗ неуклонно росла и в апреле 1998 г. составила 28-30%.

Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего госдолга, с одной стороны, позволил снизить процентные ставки и тем самым , во-первых, уменьшить нагрузку на бюджет в части расходов на расходов на обслуживание государственного долга; во-вторых, облегчить получение кредитов для реального сектора. С другой стороны, резко возросла зависимость российской экономики от конъюнктуры мировых финансовых рынков.

В последние годы российское правительство шло на привлечение внешних кредитов, потому что они были существенного дешевле внутренних, получаемых путем размещения ценных бумаг. В 1996 – 1997 гг. активизировались заимствования на внешних финансовых рынках. Но с осени 1997 г. ситуация осложнилась. Переход на внешние заимствования пришелся на конец подъема мировой экономики и начало финансовых потрясений на финансовых ранках развивающихся стран. Серия финансовых кризисов, особенно в странах Юго-Восточной Азии, и растущая по этой причине нестабильность международных финансовых рынков резко ограничили возможности относительно дешевого внешнего финансирования.

Внутренний государственный долг и расходы на его обслуживание на

1 января.

Внутренний госдолг	1994г.	1995г.	1996г.	1997г.	1998г.	1999г.
Внутренний госдолг,
Млрд. руб.	35,2	88,4	188,0	336,5	501,0	751,0
% ВВП	21,7	14,0	11,9	16,6	19,4	28,0
В том числе:
Задолженность по ценным бумагам:
Млрд. руб.	0,3	18,9	85,2	249,0	499,0	480,0
% ВВП	0,2	3,0	5,4	11,3	17,4	17,9
Задолженность Центральному банку
Млрд. руб.	29,2	58,8	61,0	59,6	0,0	0,0
% ВВП	18,0	9,3	3,8	2,7	0,0	0,0
Обслуживание долга:
Млрд. руб.	0,99	16,1	38,2	105,7	96,3	106,0
% ВВП	0,6	2,6	2,4	4,8	3,7	4,0

В 1997г. внешний государственный долг составил 27% ВВП, в 1998 г. – 49%, на конец 1999 г. верхний предел внешнего долга определен в 167 млрд. долларов.

В 1998 г. Россия должна заплатить по внешнему госдолгу 4,5 млрд. долларов. В последующие годы объемы погашения и обслуживания внешнего долга сопоставимы и превышают все доходы федерального бюджета. В 1999 г. предстоит выплатить 17,5 млрд. долларов по внешнему долгу, а до 2015 г. – 12-15 млрд. долларов ежегодно, даже если больше ничего не занимать. Это примерно 10% ВВП по состоянию на 1998 г. или половина доходов федерального бюджета. Если будут сохранены нынешние условия обслуживания внешнего долга СССР и России, то наша страна на весь этот период будет лишена перспектив экономического роста.

Но быстрый рост абсолютного и относительного размера обслуживания государственного долга определяется как величиной бюджетного дефицита, так и высокой ставкой процента, которая обусловлена совокупным спросом и предложением кредитно-денежных ресурсов. Поэтому следует не только стремиться к сокращению текущего дефицита бюджета, но и не медлить со структурными реформами, направленными на рост внутренней нормы сбережений и создание условий для привлечения их в инвестиции.

Даже к 1998 г., когда начался финансовый кризис, объем российского государственного долга (суммарно внутреннего и внешнего) был, казалось бы, не таким большим по международным меркам (примерно 54% ВВП). Для сравнения: отношение совокупного долга всех стран ЕС к их ВВП в 1996 г. составляло 70,4%, в США – 63,1%. Но дело в том, что темпы роста российской задолженности чрезвычайно высоки. Стремительное расширение рынка ГКО-ОФЗ в 1995 – 1997 гг. совпало с рекордным по объему притоком иностранных капиталов на развивающиеся рынки, в том числе и в Россию. Значительную часть долговых обязательств государства приобрели иностранные инвесторы.

Однако после вспышки «азиатского» кризиса в 1997 г. их готовность к риску сменилась осторожностью, начался отток капиталов. Чтобы его остановить, правительству, по мнению экспертов, следовало резко уменьшить бюджетный дефицит или изыскать способ его покрытия взамен ГКО-ОФЗ при более умеренных расходах на выплату процентов. Второе решение было малореальным. Тяжесть положения усугублялась тем, что более половины внутренних обязательств были краткосрочными (со сроком погашения менее года), в июне 1998 г. они почти в 4 раза превышали официальный показатель валютных резервов.

Оглядываясь назад, можно сказать, что благоприятная конъюнктура на финансовых рынках в 1996-1997 гг. давала возможность откорректировать фискальную и бюджетную политику для предотвращения краха, наступившего в августе 1998 г. Это нужно было делать в сжатые сроки. Однако Госдума ежегодно принимала дефицитный бюджет, а тогдашнее правительство проявило нерешительность в проведении налоговой реформы, ухватилось за новую возможность выйти на международные рынки капиталов, воспользовавшись крайне благоприятной для заемщиков ситуацией, которая оставалась до осени 1997 г. и не способствовала принятию кардинальных решений. Гораздо проще было открыть настежь ворота для иностранных инвесторов на рынок ГКО. Эйфория внешних заимствований охватила и коммерческие банки, и крупнейшие сырьевые компании.

От сильного внешнего шока (из-за падения сырьевых цен на мировом рынке и оттока капиталов с развивающихся рынков) эта уязвимая долговая конструкция, основанная на постоянном рефинансировании старых долгов новыми, рухнула. К апрелю 1998 г. уже не ГКО затыкали бюджетные прорехи, а бюджет начал работать на ГКО. Накануне 17 августа 1998 г. казна выплачивала по 1 млрд. долларов в неделю по старым облигациям, а покупать новые инвесторы перестали. Инструмент покрытия дефицита бюджета превратился в свою противоположность. Привлечение внешних инвесторов поначалу замедлило наступление краха ГКО, а затем их уход с российского рынка ускорил этот крах.

В чрезвычайной ситуации, возникшей после «азиатского» кризиса, правительство попыталось проявить политическую волю, необходимую для преобразований в налогово-бюджетной сфере. Но на преодоление всех препятствий - внешних (доверие рынка) и внутренних (политическое противодействие) – времени уже не осталось.

Итак, падение сбора налогов лишало государство существенной части денежных ресурсов, затруднило выполнение его прямых обязанностей (обеспечение армии, оплата труда работников бюджетной сферы, социальные выплаты и т. п.). Налоговый кризис перерос в бюджетный кризис, сопровождаемый массовыми задержками в выплате пенсий, зарплаты, социальных пособий. Подавить в зародыше его не удалось, хотя еще в 1995 г. правительство задумало комплекс бюджетных преобразований (реформы социальной, коммунальной, военной сфер), который параллельно должен был сделать доходы и расходы бюджета эластичными по динамике производства. Но реформа бюджетной сферы, как уже говорилось, сама по себе требовала крупных расходов и была сопряжена с болезненными социально-политическими решениями, начиная с отказа от дорогой армии и мобилизационной военной доктрины и кончая минимизацией ценовых дотаций в жилищной сфере. В предвыборных условиях 1996 г. бюджетная реформа оказалась невозможной.

Для выхода из бюджетного кризиса необходимо стабилизировать и несколько увеличить доходы бюджета, но не за счет усиления налоговой нагрузки, а путем повышения справедливости налоговой системы (сокращения числа льгот) и борьбы с уклонением от налогов. Пока не будет проведена подлинная бюджетно-налоговая, финансовые катастрофы будут повторяться.

Заключение.

Попытки ликвидировать задолженность по зарплате в 1997 – 1998 гг. наглядно показали, что предназначенные для этого средства до места назначения не доходили, работники зарплату не получали, но губернаторы рапортовали об успехах, и никто не нес ответственность. Важно наладить полную прозрачность бюджетного процесса, действительно гласный отчет о движении бюджетных средств, чтобы депутаты, представляющие интересы населения, журналисты и сами граждане могли в любой момент убедиться, что средства налогоплательщиков расходуются точно по плану. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным. К сожалению, все попытки добиться этого в России наталкиваются на глухое сопротивление.

Бюджет должен быть реальным – это одно из важнейших условий нормального функционирования экономики. У истоков бюджетных неплатежей лежит нереалистичное бюджетное планирование, т.е. завышенная оценка возможного уровня реального ВВП и, соответственно, доходов бюджета. В свое время завышенную оценку бюджетных доходов при разработке и утверждении госбюджета можно было считать технической ошибкой прогнозирования, вызванной высокими темпами инфляции, неизвестными темпами падения ВВП. Но она быстро стала вполне осознанной, регулярной практикой парламента, не желающего брать на себя ответственность за политически непопулярное снижение расходов.

Чтобы бюджетные расходы были эффективными, они должны быть адресными. Пока же бесплатными и субсидируемыми государством услугами в области здравоохранения, образования, коммунального хозяйства пользуются не только лица, действительно нуждающиеся в государственной поддержке, но и достаточно обеспеченные, способные сами финансировать такие расходы. Здесь есть серьезный резерв сокращения расходов бюджета, однако важно не перегнуть палку.

Список использованной литературы:

Бюджетный процесс в Российской Федерации, - М., «Филинъ», 1998 г.

Бюджет и бюджетное финансирование –приложение к журналу «Финансы», М., 1999 г.

Социально – экономические проблемы России: Справочник, - СПб, «Норма», 1999 г.

26