Развитие финансового контроля и его эффективность в РФ

Органы исполнительной государственной власти общей компетенции - Правительство Российской Федерации, правительства, администрации субъектов Федерации направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль.

В пределах своих полномочий Правительство РФ на основе Конституции РФ (ст. 114) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль.

Помимо этого, Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесённым к ведению РФ и полномочиям совместного ведения Федерации и субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству и международным обязательствам РФ, Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановления действия этих актов.

Важное значение в силу своей повседневности, регулярности и систематичности имеет финансовый контроль, осуществляемый государственными органами, деятельность которых специально направлена на область финансов. К ним относятся Министерство финансов РФ с входящими в его систему структурными подразделениями и органами, а также Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю.

На Министерство финансов РФ возложено проведение в рамках его компетенции государственного финансового контроля. Его направлениями являются: контроль за целевым использованием федерального бюджета и средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов; за расходами, связанными с государственным внутренним и внешним долгом; за формированием и сохранностью Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ; за доходами от проведения лотерей, зарегистрированных в РФ.

Следует обратить внимание на то, что закреплённые ныне контрольные полномочия Министерства финансов РФ направлены на бюджет и государственные внебюджетные фонды только федерального уровня.

Подобно Минфину России в Российской Федерации функции контроля осуществляют финансовые органы субъектов Федерации в отношении соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, а также финансовые органы в системе местного самоуправления – относительно местных бюджетов и внебюджетных фондов.

Ведомственный финансовый контроль – это контроль министерств, ведомств, других органов исполнительной власти, государственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций учреждений. Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно – ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчинённые непосредственно руководителям этих органов. Работа контрольно – ревизионных подразделений находится под контролем Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов Федерации.

К основным задачам ведомственного контроля относятся: контроль за выполнением плановых заданий, экономным использованием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью государственной собственности, правильностью постановки бухгалтерского учёта, состоянием контрольно – ревизионной работы, а также пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расточительства и всякого рода излишеств.

Финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и органами местного самоуправления, дополняется общественным финансовым контролем, основанным на положениях Конституции РФ, устанавливающих права граждан, в том числе – право на участие в управлении делами государства (ст. 32), обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 24). Такой контроль могут осуществлять как отдельные граждане, так и трудовые коллективы, а также общественные объединения (в частности, профсоюзы и другие). Помимо этого государственные органы могут привлекать общественность к выполнению своих контрольных функций.

Аудиторский финансовый контроль – это независимый вневедомственный контроль, осуществляемый в качестве одного из видов предпринимательской деятельности – аудиторской деятельности.

В становлении и развитии в России аудиторского финансового контроля нашёл отражение опыт развитых зарубежных стран, где такая форма контроля широко распространена.

Порядок проведения аудиторского финансового контроля урегулирован Указом Президента РФ «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. И утверждёнными этим Указом Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации.

3. Методы финансового контроля.

Финансовый контроль проводится разнообразными методами, под которыми понимают, приёмы или способы, средства его осуществления. Применение конкретного метода зависит от ряда факторов: от правового положения и особенностей форм деятельности органов, осуществляющих контроль, от объекта и цели контроля, оснований возникновения контрольных правоотношений и др.

Основной метод финансового контроля – ревизия, т. е. наиболее глубокое и полное обследование финансово – хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки её законности, правильности и целесообразности.

По объекту проверки различают ревизии документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные (частичные). По организационному признаку они могут быть плановыми (предусмотренные в плане работы соответствующего органа) и внеплановыми (назначенными в связи с поступлением сигналов, жалоб и заявлений граждан, требующих неотлагательной проверки), комплексными (проводимыми совместно несколькими контролирующими органами).

При проведении документальной ревизии проверяются документы, в особенности первичные денежные документы, а не только отчёты, сметы и т. п. Фактическая ревизия означает проверку не только документов, но и наличие денег, материальных ценностей. Под полной ревизией понимают проверку всей деятельности предприятия, организаций, учреждения за определённый период. При выборочной ревизии контроль направлен на какие – либо отдельные стороны финансово – хозяйственной деятельности (например, проверка командировочных расходов, работы по приёму налоговых и страховых взносов). Срок проведения ревизии – не более 30 дней.

Результаты ревизии оформляются актом, имеющим важное юридическое значение. Он подписывается руководителем ревизионной группы, руководителем проверяемой организации и её главным бухгалтером. Свои возражения и замечания руководитель и главный бухгалтер проверяемой организации должны приложить в письменном виде к акту ревизии, подписав его.

При необходимости срочных мер по устранению выявленных ревизий нарушений и злоупотреблений и привлечения к ответственности виновных лиц в ходе ревизии составляется отдельный (промежуточный) акт, а материалы ревизии передаются следственным органам. Руководитель проверяемой организации обязан принять меры к устранению выявленных нарушений, не ожидая окончания ревизии. Об этом делается соответствующая запись в акте ревизии.

4. Дополнительный материал.

Данный ниже материал был взят с официального сайта Счётной палаты Российской Федерации и ЕВРОСАИ (Европейская организация высших органов финансового контроля) и газетные Интернет издания «Финансовые Известия» от 14.03.03 и информационного сайта Neftegaz от 14.03.03.

Коммюнике

совещания руководителей высших органов финансового контроля

государств-участников Содружества Независимых Государств

2-3 ноября 2000 года в Москве состоялось совещание руководителей высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств.

В работе совещания приняли участие:

делегация Палаты Аудиторов Азербайджанской Республики во главе с Председателем Палаты Аудиторов В. Т. Новрузовым;

делегация Контрольной палаты Национального Собрания Республики Армения во главе с Председателем Контрольной палаты А. А. Тавадяном;

делегация Комитета государственного контроля Республики Беларусь во главе с Председателем Комитета государственного контроля А. А. Тозиком;

делегация Контрольной палаты Грузии во главе с Председателем Контрольной палаты С. Т. Молашвили;

делегация Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан во главе с Председателем Счетного комитета М. С.Утебаевым;

делегация Счетной палаты Республики Молдова во главе с Председателем Счетной палаты В. М. Пентелеем;

делегация Счетной палаты Кыргызской Республики во главе с Председателем Счетной палаты М. Ч. Садыркуловым;

делегация Счетной палаты Российской Федерации во главе с Председателем Счетной палаты С. В. Степашиным;

делегация контрольно-ревизионных органов Республики Таджикистан во главе с начальником Управления контроля Исполнительного Аппарата Президента Республики Таджикистан Х. Н. Одинаевым;

делегация Счетной палаты Украины во главе с Председателем Счетной палаты В. К. Симоненко.

В качестве наблюдателя на совещании присутствовала делегация Государственного контроля Литовской Республики во главе с Государственным контролером Й. Ляучюсом.

На совещании состоялся обстоятельный и конструктивный обмен мнениями по вопросу о роли и месте высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств в развитии и укреплении систем государственного финансового контроля и формах и методах их взаимодействия в рамках Содружества Независимых Государств.

Принимая во внимание наличие объективных предпосылок, взаимной заинтересованности и значительного потенциала для расширения и укрепления сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в области совершенствования государственного финансового контроля, участники совещания пришли к общему мнению о необходимости в интересах государств-участников Содружества Независимых Государств совместными усилиями обеспечить:

повышение качества сотрудничества высших органов финансового контроля по принципиально важным теоретическим и практическим вопросам и проблемам государственного финансового контроля;

системный характер взаимного обмена идеями, опытом и информацией в области совершенствования государственного финансового контроля;

проведение совместных и/или параллельных контрольно-ревизионных мероприятий в рамках двусторонних или многосторонних соглашений;

содействие организации профессионального обучения, стажировок и повышения квалификации кадров органов финансового контроля;

координацию позиций высших органов финансового контроля в рамках Содружества Независимых Государств.

С целью обмена опытом работы, укрепления взаимодействия и координации деятельности в области совершенствования систем государственного финансового контроля участники совещания создали Совет руководителей высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств и утвердили Регламент этого Совета.

Единодушно одобрено Обращение к Совету глав государств-участников Содружества Независимых Государств. В Обращении содержатся информация о создании Совета руководителей высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств и заверения в том, что руководители высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств приложат максимум усилий для укрепления систем государственного финансового контроля, повышения их результативности и превращения в один из важных факторов экономической и социальной политики государств-участников Содружества Независимых Государств, упрочения их сплоченности и равноправных партнерских взаимоотношений.

Обращение

участников совещания руководителей

высших органов финансового контроля государств-участников

Содружества Независимых Государств к Совету глав государств-участников Содружества Независимых Государств

Мы, участники совещания руководителей высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств, состоявшегося 2-3 ноября 2000 года в г. Москве, обсудили вопросы о роли и месте высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств в совершенствовании государственного финансового контроля, о путях укрепления взаимодействия между ними в рамках Содружества Независимых Государств и пришли к общему мнению о назревшей необходимости совместными усилиями обеспечить:

повышение качества сотрудничества высших органов финансового контроля по принципиально важным теоретическим и практическим вопросам и проблемам государственного финансового контроля;

системный характер взаимного обмена идеями, опытом и информацией в области совершенствования государственного финансового контроля;

проведение совместных или параллельных контрольно-ревизионных мероприятий в рамках двусторонних или многосторонних соглашений;

содействие организации профессионального обучения, стажировок и повышения квалификации кадров органов финансового контроля;

координацию позиций высших органов финансового контроля в рамках Содружества Независимых Государств.

В целях координации деятельности высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств и укрепления сотрудничества между ними на совещании создан Совет руководителей высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств.

Участники совещания заверяют глав государств-участников Содружества Независимых Государств, что Совет руководителей высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств приложит максимум усилий для укрепления систем государственного финансового контроля, повышения его результативности и превращения в один из важных факторов экономической и социальной политики государств-участников Содружества Независимых Государств, упрочения их сплоченности и равноправных партнерских взаимоотношений.

Председатель Палаты Аудиторов

Азербайджанской Республики В. Т. Новрузов

Председатель Контрольной палаты

Национального Собрания Республики Армения А. А. Тавадян

Председатель Комитета государственного

контроля Республики Беларусь А. А. Тозик

Председатель Контрольной

палаты Грузии С. Т. Молашвили

Председатель Счетного комитета по

контролю за исполнением республиканского бюджета

Республики Казахстан М. С. Утебаев

Председатель Счетной палаты

Кыргызской Республики М. Ч. Садыркулов

Председатель Счетной палаты

Республики Молдова В. М. Пентелей

Председатель Счетной палаты

Российской Федерации С. В. Степашин

Начальник Управления контроля

Исполнительного Аппарата

Президента Республики Таджикистан Х. Н. Одинаев

Председатель Счетной палаты

Украины В. К. Симоненко

3 ноября 2000 года

г. Москва

Утверждено

Советом руководителей высших

органов финансового контроля

государств-участников Содружества

Независимых Государств.

« 3 » ноября 2000 года, г. Москва

Положение

о Совете руководителей высших органов финансового контроля

государств-участников Содружества Независимых Государств

I. Общее положение

1. Совет руководителей высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств (далее - Совет) создан в целях укрепления взаимодействия и координации деятельности в области государственного финансового контроля и обмена опытом работы.

II. Функции и права Совета

2. Основными функциями Совета являются:

обеспечение взаимодействия высших органов финансового контроля по принципиально важным теоретическим и практическим вопросам и проблемам государственного финансового контроля;

придание системного характера взаимному обмену идеями и опытом в сфере совершенствования государственного финансового контроля;

содействие проведению совместных и/или параллельных контрольно-ревизионных мероприятий в рамках двусторонних или многосторонних соглашений;

содействие организации профессионального обучения, стажировок и повышения квалификации кадров контрольно-ревизионных органов;

координация взаимодействия высших органов финансового контроля в рамках Содружества Независимых Государств.

3. В целях реализации упомянутых функций Совет вправе обсуждать и утверждать рекомендации по вопросам:

• методологии разработки контрольных или ревизионных стандартов, нормативов и методических указаний;

• правового содействия контрольно-ревизионным мероприятиям;

• взаимодействия высших органов финансового контроля с законодательными и исполнительными органами государственной власти;

• организации и проведения многосторонних консультаций, семинаров, конференций, специализированных курсов, совместных исследований по актуальным теоретическим и практическим проблемам государственного финансового контроля;

• совершенствования механизма обмена информацией и методологическими материалами по вопросам государственного финансового контроля;

• публикации в специализированных изданиях (бюллетенях, журналах и др.) материалов о работе Совета и опыте деятельности высших органов финансового контроля в различных областях;

• использования информационных технологий в контрольно-ревизионной деятельности.

III. Состав, организация и порядок работы Совета

4. Членами Совета являются руководители высших органов финансового контроля, а также руководители иных государственных органов, выполняющих аналогичные функции (далее – руководители высших органов финансового контроля) государств – участников Содружества Независимых Государств.

5. Основной формой деятельности Совета являются его сессии. Порядок подготовки и проведения сессий определяется Регламентом Совета.

Подготовка, финансовое и организационно-техническое обеспечение очередной сессии Совета осуществляется высшим органом финансового контроля - организатором сессии.

6. В работе сессий принимают участие делегации государств-участников Содружества Независимых Государств. Делегации возглавляют руководители высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств – члены Совета и, в исключительных случаях, – их заместители.

Сессия Совета считается правомочной, если в ее работе принимают участие не менее двух третей его членов.

7. В работе сессии Совета по его решению могут участвовать в качестве наблюдателей представители высших органов финансового контроля, не являющиеся членами делегаций государств-участников Содружества Независимых Государств, а также представители соответствующих международных организаций и других государств.

8. Председательствует на сессии Совета руководитель высшего органа финансового контроля государства, на территории которого проводится сессия. Он же является председателем Совета до следующей очередной сессии Совета.

9. Председатель Совета:

организует выполнение рекомендаций Совета;

докладывает в начале очередной сессии о деятельности Совета в течение срока своих полномочий;

формирует на основе предложений членов Совета и представляет на их рассмотрение и утверждение повестку дня сессии Совета и сводный ориентировочный план работы Совета на годичный период;

выносит на обсуждение членов Совета вопрос о месте и времени проведения следующей сессии Совета;

организует предоставление средствам массовой информации сведений о деятельности Совета;

выполняет иные поручения Совета.

10. Документы Совета принимаются с общего согласия присутствующих членов Совета. Особое мнение по тому или иному вопросу любого члена Совета не должно рассматриваться в качестве препятствия для принятия документа рекомендательного характера.

11. В ходе работы очередной сессии Совета определяется место, время и организатор проведения следующей сессии.

12. Совет может принимать рекомендации, коммюнике, заявления, обращения. Итоги сессии оформляются протоколом.

13. Рабочим языком Совета является русский язык.

Из постановления Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 июня 2000 года №23(215) «О результатах проверки деятельности Оренбургского банка Сберегательного банка Российской Федерации как банка с долей государственной собственности в уставном капитале в части правильности формирования прибыли, а также прохождения по его счетам средств федерального бюджета»:

Утвердить отчет о результатах проверки.

Направить представления Счетной палаты в Сберегательный банк Российской Федерации и в Оренбургский банк Сберегательного банка Российской Федерации.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО

ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Эффективность финансового контроля - сложная экономическая категория. Она характеризуется определенными критериями и показателями.

Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности управленческой деятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с одновременным учетом производственных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т. д.).

С учетом этого положения критерием эффективности финансового контроля будет соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной цели.

В широком смысле такими целями для государственного финансового контроля будут: рост темпов развития экономики, обеспечение стабильности финансовой системы, увеличение доходной части федерального бюджета, и экономия средств в его расходной части. Методологической проблемой установления критериев по этим целям является определение "вклада" финансового контроля в уровень достижения цели. Но в принципе это возможно.

В узком смысле целью финансового контроля является сокращение количества и объемов правонарушений в экономической сфере. Определение этого критерия с методической точки зрения не представляет сложности.

Таким образом, конечный результат, т. е. совокупность объективных последствий финансового контроля, - это главный критерий определения его эффективности. Получение данных о таком результате требует знания конкретного содержания деятельности контролирующего органа, реакции на его действия субъекта контроля, изменений, происходящих под влиянием контроля в управленческой деятельности. Невозможно судить об итогах контроля без выявления практических результатов, которые он оказал на содержание деятельности проверяемого субъекта или должностного лица. Учет последствий контроля для управленческой деятельности тем более необходим, т. к. под эффективностью контроля подразумевается достижение не всякого положительного результата, а только того, который является следствием контроля. Если контрольный орган обнаружил какие-то недостатки или нарушения, выяснил, кто в них персонально виноват, он обязан не только принять меры к виновным, но, прежде всего, указать пути и способы улучшения работы, как и кто должен устранить выявленные недостатки или нарушения, установить для этого определенный срок, а затем проверить исполнение.

Однако результаты финансового контроля будут неточными, если не учитывать сопровождающие проведение контроля затраты: длительность проверок, число участвующих в проверках лиц, различного рода расходы (на транспорт, командировки) при выезде на место и т. п. Затраты на проведение контроля могут быть большими или меньшими и должны соизмеряться с его результатами. Степень эффективности контроля тем выше, чем меньше усилий и средств затрачивается на достижение положительного результата. В этой связи одним из критериев эффективности финансового контроля является его экономичность.

Понятие эффективности финансового контроля тесно связано с понятием его результативности, поскольку результативность является ее главным критерием.

От критерия результативности неотделим критерий действенности финансового контроля, который отражает то положительное влияние, которое финансовый контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа или лица, ее качество, умение контролирующего выправить положение: обеспечить своевременное и полное выполнение подконтрольным субъектом своих рекомендаций, указаний и предложений, а при необходимости добиться их выполнения, используя предоставленные законодательством полномочия.

Критерии эффективности финансового контроля - результативность, действенность, экономичность - позволяют судить о ней только в общей форме. Конкретно оценивать практические результаты финансового контроля помогают разработка и использование устойчивых, постоянных измерителей - показателей. Если критерии достижения цели контроля имеют общий характер, то для показателей характерно раскрытие внутреннего содержания контрольной работы, показ составных частей, из которых складывается полученный положительный результат, что и дает возможность оценивать качество контроля. Показатели играют двойную роль: с одной стороны, свидетельствуют об уровне работы контролирующего органа, являются основой оценки его работы, а с другой - выявляют и устраняют возникающие в подконтрольных субъектах нарушения. Показатели всегда должны содержать в себе количественную оценку проводимой контрольным органом работы.

Критерии эффективности финансового контроля обладают большей твердостью и устойчивостью, чем показатели. Это закономерно, поскольку показатели гораздо многочисленнее и разнообразнее, отражают различие задач конкретных проверок, специфику деятельности органов управления различными отраслями экономики.

Таким образом, если критерии эффективности финансового контроля отличаются единством, общим характером, то для показателей эффективности характерны конкретность, множественность и разнообразие.

Показатели, отражающие степень воздействия финансового контроля на деятельность подконтрольного субъекта или лица, его влияние на содержание управленческой деятельности, ее стиль, могут быть подразделены на количественные и качественные. Те и другие характеризуют деятельность органов управления уже после проверки по тем или иным вопросам.

Не приходится отрицать, что чем большее число органов управления и должностных лиц систематически контролируется, тем обширнее информация о положительных и отрицательных сторонах их деятельности. Это дает возможность компетентным органам своевременно принимать меры по устранению недостатков и ошибок.

При использовании таких показателей, как количество проведенных проверок, принятых по ним и реализованных решений, предполагается, что предложения контрольного органа основательны, а задачи проверок определены правильно. При установлении действенности финансового контроля этот критерий в сочетании с другими позволяет судить о силе воздействия контроля на качество управления.

Конечно, эффективность контроля не может измеряться только количеством проведенных проверок, охваченных контролем объектов, числом принятых по материалам проверок решений. Преувеличение роли количественных показателей может привести к увлечению контролеманией, формализму, при котором обилие проверок не сопровождается фактическим устранением недостатков и нарушений. Вместе с тем это не значит, что такой показатель надо совсем сбросить со счетов, поскольку он свидетельствует о систематичности контроля, загрузке контрольного органа, его активности и инициативе.

Правильная оценка результатов деятельности контрольных органов связана с выявлением и учетом таких показателей, которые характеризуют затраты, связанные с осуществлением контроля. Они включают число проверяющих и число работников проверяемого органа, которые готовят необходимые материалы, затраченное теми и другими время, полноту предоставленных сведений, общее число участников проверки и т. д.

Изучение подобных показателей позволяет устанавливать соразмерность произведенных затрат и реальных результатов контроля. В ряде случаев сопоставление затрат и достигнутых результатов показывает, что контроль проводился наспех или, наоборот, было затрачено много времени, привлечено значительное число людей, а результаты оказались ничтожными. Практика показывает, что при правильной организации затраты на финансовый контроль обычно являются относительно небольшими.

Выявление и разработка показателей эффективности финансового контроля, их систематизация, установление взаимосвязи и взаимозависимости между различными показателями контроля и его результатами - непростая задача. Для ее решения необходима целенаправленная методическая работа.

При всей сложности выделения критериев эффективности финансового контроля в общей эффективности управленческой деятельности их определение все-таки возможно при использовании следующих методических подходов.

Во-первых, мы должны четко установить структуру эффективности финансового контроля. Она, по нашему мнению, состоит из двух частей: во-первых, это макроэффективность государственного финансового контроля и, во-вторых, промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля.

Макроэффективность - это сумма эффектов, полученных от проведения финансового контроля, которые можно классифицировать следующим образом:

- социальный эффект;

- организационный эффект;

- экономический эффект.

Социальный эффект финансового контроля проявляется в том, что по его результатам применяются меры к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, включая их увольнение и привлечение к уголовной ответственности. В результате финансового контроля, таким образом, улучшается социальная структура коллективов, руководящие должности занимают