Основные элементы экологической оценки

В этой главе мы рассматриваем основные элементы экологической оценки проектов (ЭОП). Как показывает практика, в той или иной форме эти элементы присутствуют в большинстве существующих систем экологической оценки. Во многих системах их наличие закреплено нормативными документами. Там, где такая регламентация отсутствует, эти элементы, тем не менее, могут существовать в неявном виде, неформальным образом. Отсутствие же каких-либо из этих элементов, как правило, приводит к недостаточной эффективности системы ЭО. Многие из них часто присутствуют в форме специального этапа или процедуры, другие принципиально связаны с несколькими этапами или процессом ЭО в целом.

Схема процесса, вокруг которой организовано изложение в этой главе, отражает сложившиеся представления об экологической оценке, но не является единственно возможной. Более того, эта схема представляет собой результат обобщения, и в точности такая процедура не существует ни в одной стране. Однако эта схема содержит основные элементы процесса экологической оценки. В конкретных системах могут различаться названия этих элементов, их относительная значимость; несколько последовательных этапов могут сливаться в один или выполняться параллельно. Одни и те же действия в некоторых системах могут выполняться инициатором деятельности, а в других — государственными органами. Однако, в любом случае, эти элементы важны с точки зрения общей эффективности системы ЭО. Поэтому соответствующие элементы, а также механизмы решения связанных с ними задач присутствуют и в тех системах, где принятая процедура существенно отличается от “классической” системы ЭО.

Более подробно отдельные этапы и элементы ЭО, а также те причины, по которым их наличие важно с точки зрения общей эффективности процесса, обсуждаются в последующих главах. Представления, изложенные в этой части, используются затем при анализе российской системы экологической оценки во второй части настоящей книги. Те же самые элементы, как правило, присутствуют и в процессе стратегической экологической оценки (СЭО), хотя соответствующие представления еще находятся в стадии формирования.

1. Общая схема процесса экологической оценки проектов

Итак, в изложении стадий процесса ЭОП мы следуем схеме, приведенной на рис. 2.

Рисунок 2. Общая схема процесса экологической оценки проектов (UNEP, 1996), с изменениями)

Процесс экологической оценки проектов начинается с принятия решения о необходимости ЭО. Это решение может приниматься инициатором деятельности или государственными органами на основе списков деятельности, подлежащих ЭО, в явном виде сформулированных в нормативно-правовых актах и (или) предварительной оценки воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду. Такая оценка может проводиться как неформально, так и в виде специального регламентированного процесса18. В некоторых системах результатом этого этапа может быть выбор одной из нескольких процедур ЭО, допускаемых национальным законодательством. Эти процедуры могут различаться по требуемой детальности и глубине проработки предполагаемых воздействий, характеру предусмотренных мероприятий.

На этой же стадии может происходить более точное определение объекта экологической оценки. Это необходимо для того, чтобы избежать ситуации, когда оценке подвергается только часть реального замысла. Например, если предполагается прокладка шоссе, то экологическая оценка требуется не только и не столько для того (небольшого) участка, на который в данный момент выделяется финансирование, а на всю магистраль в целом, с учетом подъездных путей, бензоколонок и других объектов, неразрывно с ним связанных, с учетом тех изменений, которые произойдут на прилегающих территориях.

Решение о проведении экологической оценки в некоторых системах принимается непосредственно инициатором деятельности на основе действующего законодательства и других правил. Однако во многих национальных системах отбор объектов ЭО проводится органами охраны окружающей среды, часто при участии заинтересованных сторон и общественности.

Следующей стадией является определение задач ЭО. На этой стадии выявляются потенциально важные воздействия, которые должны детально изучаться впоследствии. Здесь же может происходить определение принципиальных альтернатив намечаемой деятельности, которые будут анализироваться и сравниваться в процессе дальнейшей оценки. Как правило, на этой же стадии готовится программа проведения ЭО (техническое задание), которая среди прочего включает получение необходимых согласований, консультации с общественностью и другие мероприятия.

Определение задач и планирование ЭО может осуществляться как непосредственно инициатором и разработчиком, так и при участии органов государственной власти и заинтересованных сторон. В ряде систем программа или техническое задание ЭО носит официальный характер и утверждается либо непосредственно разрабатывается государственными органами.

Прогноз, анализ и оценка значимости ожидаемых воздействий на окружающую среду является основной стадией процесса экологической оценки. При этом должна быть изучена не только физическая величина факторов, оказывающих воздействие (объем выбросов или концентрация вредных веществ), но и ожидаемые изменения в различных компонентах окружающей среды: воде, воздухе, почве, ландшафте, фауне и флоре, взаимосвязи между всеми этими факторами. Должно быть также изучено возможное влияние осуществления деятельности на здоровье человека, историко-культурные ценности и, как правило, социально-экономические условия (см. 1.3). Последствия осуществления намечаемой деятельности должны быть оценены не только в терминах их величины, но и в терминах их значимости. Потенциальные воздействия должны изучаться для всех альтернатив, рассматриваемых в ходе экологической оценки, чтобы обеспечить возможность их сравнения и выбора наиболее приемлемой альтернативы.

Данная стадия экологической оценки в большинстве национальных систем выполняется инициатором деятельности или, по его поручению, специализированными организациями.

Разработка мероприятий по смягчению воздействий. В процессе проведения экологической оценки проектов информация о существенных экологических воздействиях должна приводить к выбору между предложенными альтернативами или поиску новых проектных решений, направленных на их смягчение. Под смягчением мы понимаем предотвращение или уменьшение воздействий (например, путем установки очистных сооружений или использования технологии, приводящей к меньшим выбросам), ликвидацию или уменьшение ущерба, нанесенного окружающей среде, и, наконец, различные формы компенсации. Примером последней могут быть, например, мероприятия по благоустройству прилегающих территорий, снижение для местного населения тарифов на услуги компании — инициатора деятельности, а в некоторых случаях — непосредственная выплата компенсаций местному населению. Выбор мер должен быть обоснован и их экологическая эффективность описана в документации по ЭО, — это обычно является ответственностью инициатора и разработчика.

Составление итогового документа экологической оценки (ЗВОС) в большинстве национальных систем ЭО является обязанностью инициатора деятельности и, как правило, осуществляется по его поручению разработчиком проектной документации или специализированными организациями. Документация по ЭО должна в первую очередь способствовать принятию информированного решения (или решений) по намечаемой деятельности. Другая важная функция — представить информацию о намечаемой деятельности и ее предполагаемых воздействиях для заинтересованных лиц и организаций, в том числе, затрагиваемых этими воздействиями. Поэтому важно, чтобы документация в сжатой и понятной форме излагала основные выводы экологической оценки проекта.

Консультации и участие общественности. Взаимодействие с заинтересованными сторонами — консультации и участие общественности — целесообразно на многих или даже на всех стадиях экологической оценки (как и показано на приведенной схеме). Например, на стадии определения задач ЭО полезно знать мнение общественности о том, какие именно воздействия на окружающую среду вызывают наибольшую озабоченность и, следовательно, должны быть изучены. Вопросы, связанные с участием общественности в процессе ЭО, рассматриваются в разделе 2.2, а также в главе 5.

Многие национальные системы предусматривают особую стадию ЭО, посвященную консультациям и участию общественности. Основным содержанием этой стадии является обсуждение итогового документа ЭО (ЗВОС) или его проекта, представление комментариев и замечаний к нему. Как правило, в течение определенного периода этот документ доступен общественности и другим заинтересованным сторонам, которые могут представлять свои замечания и предложения. Одновременно документ направляется в ряд государственных органов и других организаций для получения официальных комментариев и замечаний. Распространенным требованием является также проведение на этом этапе общественных слушаний и включение их результатов в материалы по оценке воздействия.

Оценка полноты и качества ЭО. Поскольку лица, использующие результаты экологической оценки, во многих случаях не имеют возможности оценить, насколько качественно она проведена, большинство национальных систем требуют предварительной проверки качества документации по экологической оценке. Такая проверка может проводиться постоянной независимой комиссией, специально создаваемой для этой цели (например, в Нидерландах), экспертами, назначаемыми министерством экологии из числа профессионалов, имеющих лицензию, (например, в Словакии) или непосредственно комитетами по охране природы (например, в Белоруссии). Кроме того, в большинстве случаев обеспечивается участие заинтересованных сторон (в том числе общественности) в процессе такой оценки. В России проверка адекватности и полноты предоставляемых заказчиком материалов по оценке воздействия осуществляется в ходе государственной (а иногда и общественной) экологической экспертизы.

Учет результатов экологической оценки в принятии решений. Основная цель экологической оценки — способствовать принятию решений, учитывающих экологические факторы наряду с техническими и экономическими. Промежуточные и окончательные результаты экологической оценки проектов могут использоваться различными сторонами, например:

проектировщиками при выборе проектных решений, связанных с наименьшим воздействием на окружающую среду и при планировании мер по смягчению воздействий;

инициатором при выборе альтернатив осуществления намечаемой деятельности (или принятии решения об отказе от таковой);

кредитно-финансовыми организациями при принятии решений о выделении средств на осуществление намечаемой деятельности;

органами, ответственными за охрану окружающей среды при выдаче разрешений на природопользование и согласовании условий природопользования;

другими органами государственного надзора и контроля, органами власти и местного самоуправления при принятии решений о разрешении или лицензировании намечаемой деятельности.

Послепроектные стадии. Накопленный в области ЭО опыт свидетельствует, что результативность этого процесса решающим образом зависит от того, насколько выводы экологической оценки учитываются не только при планировании, но и при осуществлении намечаемой деятельности. Поэтому в современных системах ЭО все большее внимание уделяется стадиям ЭО происходящим после утверждения намечаемой деятельности (“послепроектным стадиям”). С этой целью в документацию по ЭО включаются так называемые планы экологического менеджмента (ПЭМ), которые подробно описывают, каким образом будут выполняться предлагаемые меры по смягчению негативных воздействий. ПЭМ обычно также включают программы мониторинга реальных воздействий и сравнения их с предсказанными, что позволяет улучшить не только индивидуальные процедуры экологической оценки, но и систему ЭО в целом. Послепроектные стадии ЭО более подробно рассматриваются в главе 9.

2. Элементы процесса ЭО: участие общественности и рассмотрение альтернатив

Мы коротко рассмотрели основные элементы процесса экологической оценки. Некоторые из них — участие общественности и рассмотрение альтернатив — не могут быть связаны с каким-либо одним этапом процесса ЭО. Их присутствие на ключевых этапах является важным условием эффективности всего процесса.

2.1. Участие общественности

Одним из важнейших элементов экологической оценки является участие общественности. Как уже было сказано, в процессе экологической оценки участвуют три основные группы, различающиеся по степени и характеру заинтересованности в тех или иных результатах проекта: инициатор деятельности, специально уполномоченные органы и другие заинтересованные стороны. При этом инициатор деятельности и группа участников, представляющая интересы государства, достаточно легко определяются по формальным признакам, их права и обязанности, как правило, регламентированы нормативными документами. В то же время группа, условно названная “другие заинтересованные стороны”, и прежде всего, та ее часть, которую можно охарактеризовать как “общественность”, поддается идентификации гораздо труднее. При этом сама общественность имеет сложную внутреннюю структуру, включает множество групп интересов. По этим причинам организация взаимодействия с ней в рамках процесса ЭО представляет наибольшую сложность. Понятие общественности, формы и методы ее участия в процессе ЭО обсуждаются ниже, в главе 5. В этом разделе мы коротко рассмотрим общие цели, для которых используется участие общественности и его место в процессе экологической оценки.

Во-первых, участие общественности может служить инструментом согласования интересов различных групп, вовлеченных в планирование и осуществление намечаемой деятельности, или затрагиваемых ее возможными воздействиями. Противоречия, возникающие между интересами этих групп, являются наиболее частым источником конфликтов, возникающих вокруг проекта. Поэтому поиск таких проектных решений, которые в наибольшей степени отвечали бы интересам всех этих сторон, в значительной степени определяет содержание процесса участия общественности. Можно сказать, что одной из основных целей участия общественности в процессе ЭО является выработка взаимоприемлемых решений и, как следствие, уменьшение конфликтности проекта в целом.

Во-вторых, общественное участие может использоваться в качестве инструмента решения различных задач экологической оценки, таких как выявление возможных воздействий, изучение социальной значимости проекта и определение наиболее значимых воздействий, изучение альтернатив, планирование мер по уменьшению и (или) смягчению воздействий. В целом общественное участие должно содействовать улучшению качества принимаемых решений.

И, наконец, участие общественности в процессе ЭО представляет самостоятельную ценность, поскольку оно является инструментом осуществления прав граждан (подробнее см. 5.6).

2.2. Рассмотрение альтернатив

Еще одним элементом, определяющим структуру процесса ЭО, является рассмотрение альтернатив. Известно, что любой хозяйственный объект, так или иначе, оказывает влияние на окружающую среду. Важнейшей задачей ЭО является уменьшение отрицательных и увеличение положительных воздействий намечаемой деятельности. При этом сами понятия уменьшения (увеличения) предполагают сравнение с другими вариантами решений, ведущих к той же цели. Можно сказать, что экологическая оценка на безальтернативной основе вообще не имеет смысла. Кроме того, выбор варианта из числа исследованных альтернатив является одним из способов учета результатов ЭО в принятии решений. В хорошо организованном процессе ЭО рассмотрение альтернатив проходит через большинство стадий — от их определения на ранних этапах процесса, через анализ на стадии прогноза воздействий и обсуждение с заинтересованными сторонами, и до принятия решений по итогам ЭО.

Необходимость рассмотрения альтернатив зафиксирована в законодательстве большинства стран и международных организаций, имеющих системы экологической оценки. Подробно вопросы, связанные с рассмотрением альтернатив, обсуждаются в главе 6.

3. Принцип превентивности и стратегическая экологическая оценка

Как уже было сказано, экологическая оценка направлена на предотвращение экологического ущерба. На ранних стадиях развития механизма ЭО считалось, что для этого достаточно проведения экологической оценки проекта до того, как начинается осуществление деятельности. Иными словами, считалось, что достаточно сначала подготовить проект, затем “просчитать” последствия его осуществления и на основе результатов этих подсчетов принять решение о возможности осуществления намечаемой деятельности19. Именно на таком понимании основывались ранние представления об экологической экспертизе в Советском Союзе (“законченный проект должен пройти экологическую экспертизу”).

Но, как показывает опыт, такой подход оказывается недостаточным. Если проект уже разработан без учета экологических соображений, то никакая экспертиза не может сделать его экологически безопасным. Так, в рамках того же примера, экспертиза, в лучшем случае, могла вернуть проект “на доработку”, которая нередко носила косметический характер20, или вообще его “запретить”, таким образом, принципиально противопоставляя экономическое развитие и охрану окружающей среды.

Современные представления о процессе экологической оценки проектов состоят в том,