Анализ действующей в России нормативной документации, регулирующей рынок вторичного сырья
Анализ действующей в России нормативной документации, регулирующей рынок вторичного сырья, оценка ее ограничений и недостатков, препятствующих развитию рынка
Основные положения законодательной базы, регламентирующей обращение с отходами как со вторичным сырьем
Нормативно-правовые документы, регламентирующие обращение с отходами и вторичным сырьем в Российской Федерации подразделяются на:
- Федеральные законы, Кодексы и Постановления Правительства;
- санитарные нормы и правила;
- строительные нормы и правила;
- стандарты и технические условия;
- нормы и правила по обращению с опасными веществами и по работе на опасных объектах.
Федеральный закон №89-ФЗ от 24 июня 1998 года "Об отходах производства и потребления" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом № 169-ФЗ от 29 декабря 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" определяет цели и основные принципы государственной политики в области обращения с отходами. Этот Закон не рассматривает отходы как вторичные материальные ресурсы. Согласно ст.13, организация раздельного сбора отходов возложена на местные органы самоуправления. Законом регламентируются также правовые основы определения отходов как права собственности, нормирование, государственный учет и отчетность в области обращения с отходами, правовые основы экологического контроля.
В качестве экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами (ст. 24) обозначено понижение размера платы за размещение отходов и применение ускоренной амортизации, что не может служить заметным стимулом из-за своей незначительности.
Согласно ст. 4, организация покупающая опасные отходы (даже в качестве вторичного сырья) должна иметь лицензию на осуществление деятельности в области обращения с опасными отходами.
Статья 9 Закона обязывает лицензировать деятельность по обращению с опасными отходами.
Федеральный закон №128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 года, согласно статье 17, лицензированию подлежат следующие виды деятельности:
- деятельность по обращению с опасными отходами;
- заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов;
- заготовка, переработка и реализация лома черных металлов.
Согласно этому закону и формулировке "опасные отходы" в законе "Об отходах производства и потребления" лицензирование не распространяется на деятельность по обращению отходов V класса опасности (практически неопасные).
Федеральный Закон №96-ФЗ от 4 мая 1999 года «Об охране атмосферного воздуха», регламентирует требования к предотвращению вредного воздействия на атмосферный воздух отходов производства и потребления при их хранении, захоронении и обезвреживании (ст. 18).
Земельный Кодекс РФ в статье 13 обязывает землепользователей защищать земли от захламления отходами производства и потребления, загрязнения.
Федеральный закон №52-ФЗ от 30 марта 1999 года "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" регламентирует санитарные требования (ст.22) к порядку, условиям и способам сбора, использования, обезвреживания, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления, которые также должны устанавливаться местными органами самоуправления и иметь санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии указанного порядка санитарным правилам.
Федеральный закон №154-ФЗ от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.6 п.17) к вопросам местного значения относит организацию утилизации и переработки бытовых отходов.
Закон РФ "О недрах" регламентирует общие требования к обращению с отходами добычи и обогащения полезных ископаемых, а также использованию искусственных и естественных полостей, выемок недр для целей хранения и захоронения отходов.
Согласно Федеральному закону №184-ФЗ "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 года технический регламент устанавливает минимальные требования, обеспечивающие безопасность продукции или технологического процесса, обязательные к выполнению. Закон отменяет обязательный характер применения государственных стандартов (ст.12, 15). Технический регламент вводиться в действие законом. Согласно ст.17, любая организация может разработать и применять собственный стандарт, а также разработать и зарегистрировать собственную систему сертификации.
Кодекс "Об административных правонарушениях" №195-ФЗ от 30 декабря 2001 года устанавливает ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических правил при обращении с отходами (ст.8.2), а также ответственность за загрязнение лесов промышленными и бытовыми отходами (ст.8.31).
В статье 247 Уголовного Кодекса РФ предусмотрена ответственность за производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировку, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил.
Закон №7-ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года (ст.39) обязывает к обезвреживанию и безопасному размещению отходов, а ст.24 обязывает нормировать образование и лимитировать размещение отходов. Ст. 30 Закона обязывает лицензировать некоторые виды деятельности в области охраны окружающей среды согласно устанавливаемому Правительством перечню.
Экологические требования в области обращения с отходами регламентируются также в «Водном кодексе Российской Федерации», «Лесном кодексе Российской Федерации», Уголовном кодексе Российской Федерации.
Постановление Правительства РФ № 554 от 24.07.2000 г. «Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации» регламентирует требования к санитарно-эпидемиологическому нормированию сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов производства и потребления.
Регламентация учета и отчетности
В своем Постановлении № 818 от 26.10.2000 г. "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведении паспортизации опасных отходов" Правительство РФ поручает Министерству природных ресурсов РФ вести государственный кадастр отходов. Организация и ведение государственного кадастра отходов в части, касающейся обращения с бытовыми отходами, осуществляется этим Министерством и его территориальными органами совместно с Госстроем РФ. Министерству природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральным горным и промышленным надзором России, Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Государственным комитетом Российской Федерации по статистике и Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации и метрологии поручается разработать и принять в установленном порядке нормативные правовые акты, регламентирующие правила инвентаризации объектов размещения отходов, отнесения отходов к конкретному классу опасности, учета в области обращения с отходами, а также порядок предоставления информации индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами.
Одним из элементов государственного кадастра отходов является банк данных о технологиях использования и обезвреживания отходов. Информация для формирования банка данных технологий использования и обезвреживания отходов предоставляется владельцами и разработчиками технологий переработки отходов на добровольной основе. Для формирования банка технологий используется регистрационная карта.
Приказ Министерства природных ресурсов РФ №786 от 2 декабря 2002 года "Об утверждении федерального классификационного каталога отходов" вводит в действие систему классификации отходов, основанную на видах источников образования отходов и их состава. Приказ №663 от 30 июля 2003 года "О внесении дополнений в федеральный классификационный каталог отходов" вводит расширенную классификацию, а также идентификацию по классу опасности, однако основанием для отнесения отхода к классу опасности при получении лицензии на обращение с опасными отходами это не является.
Данная система классификации отходов применяется при лицензировании, учете и отчетности, а также при определении платы за размещение отходов и установлении лимитов на размещение отходов.
Приказ МПР РФ №785 от 2 декабря 2003 года "Об утверждении паспорта опасного отхода" утверждает форму и инструкцию по заполнению паспорта опасного отхода. Согласно этой инструкции паспорт опасного отхода составляется на отходы, обладающие опасными свойствами и на отходы I-IV класса опасности для окружающей среды. Таким образом, отходы, не обладающие опасными свойствами и относящиеся к V классу опасности, признаются неопасными. Об этом говорит также п.3 ст.14 Закона "Об отходах производства и потребления" - на опасные отходы должен быть составлен паспорт.
Приказ МПР России №511 от 15 июня 2001 года "Критерии отнесения отходов к классам опасности для окружающей природной среды" устанавливает правила классификации отходов, в зависимости от нагрузки на окружающую среду. Эти критерии не учитывают способность отходов изменять свои свойства с течением времени, под воздействием природных факторов, а также не учитывают опасность продуктов горения отходов.
Постановление Главного государственного санитарного врача РФ № 144 от 16 июня 2003 года "О введении в действие СП 2.1.7.1386-03" вводит в действие "Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления. СП 2.1.7.1386-03". Эти правила определяют только 4 класса опасности токсичных отходов.
Постановлением Госкомстата РФ №157 от 25 июля 2002 года введена форма федерального государственного статистического наблюдения № 2ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления" для юридических лиц и частных предпринимателей, осуществляющих деятельность по обращению с отходами. Приказ МПР РФ №734 от 5 ноября 2002 года "Об организации работ по осуществлению федерального государственного статистического наблюдения по форме государственного статистического наблюдения № 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления" регулирует ведение отчетности по форме 2-ТП (отходы).
Перечень конкретных отчитывающихся субъектов хозяйственной деятельности определяется территориальными органами МПР России. Класс опасности отхода для окружающей природной среды устанавливается по Федеральному классификационному каталогу отходов, а при отсутствии в каталоге сведений об отходе, на основании Критериев по отнесению опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденных приказом МПР РФ №511 от 15 июня 2001 года.
Для предприятий, осуществляющих заготовку, переработку и реализацию лома и отходов черных и цветных металлов, имеющих соответствующую лицензию, введена форма федерального государственного статистического наблюдения № 14-МЕТ (лом) (Постановление Госкомстата России №32 от 31 января 2003 года). Форма №14-МЕТ (лом) распространяется только на лицензиатов и не охватывает оптовых торговцев. Форма не учитывает количество заготовленного бросового лома (только купленного или переданного в качестве давальческого сырья).
Постановление Госстроя РФ №169 от 27 декабря 2002 года "О введении в действие "Классификационного каталога отходов потребления (твердых бытовых и приравненных к ним отходов), находящихся в технологическом цикле объектов инженерной инфраструктуры городских и сельских поселений" вводит в действие систему классификации ТБО, основанную на специфике коммунального хозяйства и виде отходов с точки зрения материалов, составляющих ТБО, а также перспективы организации их раздельного сбора (виды вторичного сырья, заготавливаемые из ТБО).
Учет образования и использования отходов носит обязательный характер, однако, перечень предприятий, осуществляющих такой учет, определяется местными органами управления МПР России. Не приняты "Правила отнесения опасных отходов к конкретному классу опасности", разработка которых поручена МПР России по согласованию с заинтересованными ведомствами (Госстроем России и Минздравом России) согласно Постановлению Правительства №818 от 26 ноября 2000 года (п.2). Такое положение обусловило существование двух различных классификаторов отходов, разработанные отдельно МПР России и Госстроем России, а также существование двух систем классификации опасности отходов (для окружающей природной среды и токсичности).
Таким образом, учет образования и использования отходов не охватывает целиком все образующиеся и используемые отходы. Учет твердых бытовых отходов не налажен.
Нормирование образования, использования и размещения
Постановление Правительства РФ № 461 от 16.06.2000 г. "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" регламентирует требования к установлению лимитов на размещение отходов, в том числе порядок предоставления документации, обосновывающей лимиты на размещение, а также установление нормативов образования отходов производства и потребления. Разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение должна проводиться на основании методических указаний Министерства природных ресурсов РФ (утверждены Приказом МПР РФ от 11 июля 2002 года №115).
Лимиты на размещение отходов устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории.
Размещение отходов должно осуществляться на специально оборудованных объектах с разрешения природоохранных органов и с установлением лимитов.
Захоронение токсичных промышленных отходов I, II и III классов опасности допускается только на полигонах токсичных отходов, удовлетворяющих требованиям СНиП 2.01.28-85 "Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных отходов. Основные положения по проектированию".
Платежи за размещение отходов, льготы по платежам за размещение отходов
Постановление Правительства РФ № 632 от 28.08.92 г. «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» устанавливается порядок определение платы за размещения отходов производства и потребления на специализированных полигонах и санкционированных свалках.
Постановление Правительства РФ №344 от 12 июня 2003 года "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" устанавливает базовые ставки платежей за размещение отходов:
I класс опасности - 1739,2 руб./т.
II класс опасности - 745,4 руб./т.
II класс опасности - 497 руб./т.
IV класс опасности - 248,4 руб./т.
V класс опасности - 0,4 руб./т. или 15 руб./куб. м.
При сверхлимитном размещении отходов размеры платежей увеличиваются в 5 раз. При отсутствии у хозяйствующего субъекта оформленного в установленном порядке разрешения на размещение отходов платеж взимается в 25 кратном размере. Платежи за размещение отходов в пределах установленных лимитов засчитываются в себестоимость продукции, платежи за сверхлимитное и несанкционированное размещение отходов должны выплачиваться за счет прибыли. Для предприятий, осуществляющих природоохранные мероприятия, размеры платежей могут быть снижены в пределах понесенных ими затрат на эти цели. Перечень таких мероприятий определен в Инструктивно-методических указаниях по взиманию платы за загрязнение окружающей среды, утвержденных Минприроды России 26 марта 1993 года.
Платежи за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия относятся к фискальным сборам за право осуществления какой-либо деятельности, в частности - за право загрязнять окружающую среду (Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 284-О от 10.12.2002г.). Платежи носят компенсационный характер, однако их размер вызывает сомнение в адекватности. В частности, поступающих платежей нахватает на финансирование рекультивации земель, занятых под свалками.
Регламентация трансграничного перемещения
Трансграничные перевозки опасных отходов регламентируются требованиями Федерального Закона №49-ФЗ от 24 ноября 1994 года «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничными перевозками опасных отходов и их удалением».
Согласно статье 17 Закона "Об отходах производства и потребления" ввоз на территорию Российской Федерации опасных отходов с целью их захоронения или обезвреживания запрещен.
Постановление Правительства №442 от 17 июля 2003 года "О трансграничном перемещении отходов" устанавливает Правила трансграничного перемещения отходов. Утвержден Перечень №1 отходов ввоз (вывоз) которых на территорию Российской Федерации осуществляется по лицензии Минэкономразвития России с разрешения МПР России. Утвержден Перечень №2 отходов, ввоз (транзит) которых на территорию России запрещен, а вывоз осуществляется по лицензии Минэкономразвития России с разрешения МПР России. Перечни включают токсичные и трудно перерабатываемые виды отходов.
Согласно Правилам разрешение необходимо получать в МПР России на каждое трансграничное перемещение опасных отходов. Для осуществления трансграничного перемещения опасных отходов заявитель обязан иметь лицензию на обращение с опасными отходами.
Ввоз опасных отходов допускается в целях их экологически безопасного использования. Трансграничные перевозки (транзит) отходов должны быть обеспечены финансовыми и страховыми гарантиями в соответствии с пунктом 11 статьи 6 Базельской конвенции.
Льготы по налогам
Специальных налоговых льгот, затрагивающих деятельность по обращению с отходами и вторичными ресурсами нет. С учетом того, что индустрия переработки вторичных ресурсов достаточно капиталоемкая отрасль, льготы, предусмотренные для субъектов малого предпринимательства малоэффективны. В частности, согласно Главе 26.2 "Налогового Кодекса" субъектами малого предпринимательства, при определенных условиях, может быть использована упрощенная система налогообложения.
Регламентация сбора вторичного сырья
Организация раздельного сбора вторичных ресурсов возложена на органы местного самоуправления и федеральным законодательством не регламентируется.
Накопление отходов в местах образования должно осуществляться в специальные емкости, требования к которым определяются в соответствии с классом опасности собираемых отходов. Транспортировка опасных отходов должна осуществляться специализированным транспортом с соблюдением требований по безопасной транспортировке опасных грузов.
Заготовка вторичного сырья регламентируется "Санитарными правилами по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторичного сырья" № 2524-22 от 22 января 1982 г., действие которых распространяется на следующие виды вторичного сырья, заготавливаемого от населения, предприятий и организаций:
-сырье вторичное (тряпье) необработанное, состоящее из бывших в употреблении тканных, нетканых, вязаных, стеганых, шубных изделий,