Информация "государственная" и "общественная"

Хотя проблема источников — не единственная, возникающая при работе с информацией, она является одной из основных проблем, и в книге ей уделено значительное внимание. В этом разделе мы коротко остановимся именно на организациях — источниках информации.

Экологическую информацию формируют многочисленные и разнообразные организации. Это законодательные, исполнительные органы власти РФ и аналогичные органы в субъектах федерации, которые издают различные нормативные акты, принимают планы и программы. Это службы соответствующих министерств и ведомств, которые ведут те или иные наблюдения за состоянием окружающей среды, здоровьем людей, а также за факторами воздействия на окружающую среду. Такими факторами, прежде всего, являются загрязнители — промышленные, сельскохозяйственные и коммунальные предприятия, пользователи природных ресурсов, а также различные природные явления, которые оказывают воздействие на окружающую среду.

Это многочисленные научно-исследовательские организации — институты, станции и пр. Многие из них решают вопросы, далекие от охраны окружающей среды, но по роду своей деятельности обязаны получать информацию о ее состоянии. В России существует сеть исследовательских институтов и организаций (в системе Российской академии наук, Российской академии медицинских наук, различных ведомств), которые занимаются вопросами состояния различных компонентов окружающей среды (воды, воздуха, литосферы, почв, животного и растительного мира) и здоровья населения, а также изучают динамику изменения этого состояния. Они также исследуют факторы, которые оказывают воздействие на состояние компонентов окружающей среды и механизмы такого воздействия.

Кроме того, сбором и анализом экологической информации занимаются и проектировщики, поскольку, например, без знания характеристик геологической среды невозможно спроектировать прочное сооружение. Им приходится анализировать состояние и других сред — почв, воды, биоты, поскольку новое строительство всегда оказывает негативное воздействие на окружающую среду, и следует заранее спрогнозировать степень этого воздействия. Естественно, проектные организации располагают и информацией о факторах воздействия на окружающую среду, связанных с проектируемым объектом. Эта же информация оказывается и в распоряжении заказчиков проектной документации — государственных организаций или коммерческих компаний.

Источниками экологической информации могут быть и другие коммерческие организации, например, выполняющие измерения характеристик окружающей среды, разрабатывающие цифровые карты на основе геоинформационных систем и т.п.

Существуют международные организации, координирующие деятельность по охране окружающей среды. Под эгидой таких организаций действуют информационные системы, обеспечивающие анализ и хранение экологической информации, получаемой из различных источников, а также обмен ею в международном масштабе.

Наконец, общественные экологические организации во многих случаях выступают не только как потребители экологической информации, но и осуществляют ее сбор, анализ и распространение на профессиональном уровне. Такие организации могут служить источником экологической информации для своих коллег и другой заинтересованной аудитории.

* * *

Далее в этой главе мы подробнее остановимся на двух из перечисленных типов организаций — источников информации. Сначала мы рассмотрим принципы работы с информацией, характерные для государственных организаций — министерств и ведомств, занятых сбором и обработкой экологической информации. Рассмотрение основных черт “государственной” информации позволит прояснить некоторые важные положения, касающиеся работы с информацией вообще. Опираясь на эти положения, мы наметим некоторые характеристики информации “общественной”, которая является результатом работы общественных экологических организаций. Мы также попытаемся обозначить те “экологические ниши”, в которых информационная работа общественных организаций может быть наиболее эффективной или актуальной.

Обсуждая проблемы, связанные с экологической информацией, невозможно обойти вопросы, относящиеся к работе государственных органов — министерств, государственных комитетов, федеральных служб, а также организаций, им подчиненных. В функции многих ведомств входят сбор, обработка и накопление информации, что и осуществляется ими систематически в масштабах государства. Каждое из них представляет собой сложную организационную систему, объединяющую множество различных учреждений — территориальных подразделений, лабораторий, научных институтов, информационных центров. Многие из таких учреждений могут рассматриваться в качестве отдельных источников информации.

Как известно, информацию о состоянии окружающей среды в Российской Федерации накапливают многие государственные органы. Различные министерства и ведомства ведут собственные наблюдения и собирают сведения о состоянии водного и воздушного бассейнов, подземных вод и почвенного покрова, минеральных и биологических ресурсов, о защите ресурсов и о различных видах отходов. Для того, чтобы эффективно получать информацию из этих источников, важно иметь ясное представление о том, какой именно информацией располагают те или иные ведомства. В общем виде наличие сведений о состоянии окружающей среды и об источниках воздействия в федеральных министерствах и ведомствах представлено в таблице 1.

Таблица 1. Наличие в федеральных министерствах и ведомствах сведений о состоянии окружающей среды и источниках воздействия

– существенный объем информации;
– ограниченная информация / отдельные вопросы.
Сокращения:
КЭ — Госкомэкология, ГМ — Росгидромет, СЭ — департамент Госсанэпиднадзора (Минздрав), ПР — Министерство природных ресурсов РФ, Зем — Роскомзем, Лес — Рослесхоз, СХ — Минсельхозпрод, Стр — Госстрой, Стат — Госкомстат.

Из таблицы видно, что экологическая информация, относящаяся к одним и тем же объектам, накапливается в различных организациях. Может возникнуть естественный вопрос: не дублирует ли информация, скажем, о состоянии поверхностных вод, имеющаяся в Росгидромете, информацию по тому же вопросу, накапливаемую в системе Госсанэпиднадзора или Госкомэкологии. Ответ на этот вопрос — и да, и нет. Да, потому что речь идет буквально об одних и тех же объектах и, более того, Госкомэкология, например, в значительной части использует информацию из Росгидромета. Нет, потому что собственная информация, получаемая различными ведомствами, не идентична: организация ее сбора и анализа подчинена задачам и функциям каждого ведомства. Тем, кому часто приходилось обращаться за экологической информацией в государственные органы, хорошо известно, что информация, получаемая и накапливаемая Росгидрометом, существенным образом отличается от информации, собираемой в системе Госсанэпиднадзора. Отличаются как характер информации (например, набор определяемых параметров), так и способы ее организации, а также каналы распространения. Поэтому, если необходимо собрать как можно больше сведений о состоянии того или иного объекта (например, с целью общего анализа ситуации), то разумным будет обратиться сразу в несколько организаций, которые могут располагать нужной вам информацией. Однако, если необходимы специфические сведения (например, речь идет не о состоянии водного объекта вообще, а о пригодности воды для питья или возможности использования данного водоема для рыбной ловли), то нужная информация найдется не во всех ведомствах.

Чтобы лучше представлять характер экологической информации, получаемой и накапливаемой в различных ведомствах, предлагаем читателю обратиться к приложению 1, где на основе официальных документов приведены цели и задачи некоторых из них, располагающих наиболее полной информацией о состоянии окружающей среды. В главе 5 более подробно описана деятельность некоторых ведомств, связанная со сбором, обработкой и накоплением информации о качестве воздуха и воды.

Государственные органы собирают информацию в основном для того, чтобы исполнять функции управления и контроля. Поэтому каждый орган, у которого есть четко определенный круг полномочий и обязанностей, собирает именно ту информацию, которая необходима для выполнения его функций, и систематизирует эту информацию в наиболее удобном для себя виде. Другими словами, экологическая информация, содержащаяся в государственных органах, собрана, организована, проанализирована и оформлена в соответствии с их внутренними нуждами и требованиями, и возможность ее использования для других целей (в том числе населением и общественными организациями) ограничена не только наличием необходимых сведений, но и формами представления этой информации.

Рассмотрим общую схему движения информации в вертикальной системе министерства или ведомства. Внутриведомственный обмен информацией организован по принципу противотока. Снизу вверх информация поступает в виде цифрового, картографического, описательного, отчетного материала. Как правило, поток проходит через несколько “сит-усреднителей” (районные, областные/краевые подразделения). Чем выше сито, тем более явной становится работа, целью которой является анализ данных, таблиц, схем и получение на их основе выводов общего характера. В результате возникает сводный блок сведений, являющийся результатом интерпретации.

На средних (региональных, межрегиональных) уровнях нередко публикуются добротные аналитические обзоры (например, ежегодные областные доклады или обзоры состояния окружающей среды). В некоторых из них намечены причинно-следственные связи между состоянием окружающей среды и конкретными факторами воздействия. В целом, структура таких документов среднего уровня соответствует структуре соответствующих федеральных документов (это справедливо, в частности, для докладов о состоянии окружающей среды, для статистических сборников типа “N-ская область в цифрах”).

На более высоком (федеральном) уровне информация, охватывая все более широкий спектр территориальных сведений, начинает терять предметность и конкретность. Значительное усреднение приводит к тому, что детали и подробности опускаются. Так, в докладах федерального уровня большее место занимают обобщенные сведения, например, об использовании ресурсов, о сбросах, выбросах, размещении отходов и т.п. Областям и краям отведены лишь небольшие параграфы. Таким образом, схему движения информации в ведомстве можно рассматривать как своеобразную пирамиду.

Обратный поток информации (сверху вниз) выражен приказами, нормативными актами, постановлениями, иногда — методическими указаниями, наставлениями и другими материалами предписывающего плана. На нижних ступенях пирамиды к приказам и указаниям федеральных ведомств добавляются аналогичные материалы, выпускаемые территориальными подразделениями.

В каждой такой пирамиде есть относительно независимая подсистема — научно-исследовательские институты: головные, отраслевые, проектные. В этой подсистеме циркулирует научно-техническая информация. Многие методические рекомендации создаются в таких отраслевых институтах по заказу соответствующих ведомств.

Важно заметить, что исчезновение конкретных деталей при движении информации “снизу вверх” и увеличение доли обобщений в тексте, само по себе является совершенно естественным и не может рассматриваться как недостаток. Оценка же конкретного обобщающего документа определяется качеством интерпретации исходной информации — например, тем, удалось ли выявить приоритетные проблемы и проанализировать их, не ограничиваясь простым суммированием и усреднением данных.

В ряде обзоров и докладов, подготовленных на основе статистической отчетности, попытки анализа приводят к обобщениям или выводам, находящимся на грани бессодержательности. Примерами могут служить такие заявления: “всего по стране отобрано 20000 проб, в 80% из них превышены ПДК”, “всего произведено 10000 тонн отходов, содержащих вредное вещество X”. Естественно, ПДК могут быть превышены на 10 процентов или в 10 раз, реальная опасность отходов определяется конкретным их составом, содержанием в них вещества X, дальнейшим обращением с ними и т.п. Даже будучи точными и достоверными, такие обобщения имеют смысла немногим более, чем “средняя температура больных по палате”. Выводы такого характера могут отражать, например, масштабы деятельности той или иной организации по сбору проб, но вряд ли могут быть применены для анализа ситуации или служить основой для принятия решений.

В действительности, серьезную проблему представляет собой то, что анализ и интерпретация данных традиционно осуществляются на верхних этажах пирамиды. Внизу же осуществляется только сбор “первичной информации”. Поэтому многие проблемы местного масштаба ускользают от внимания государственных органов, хотя и могут быть отражены в первичных данных. В какой-то мере это является общей проблемой всех вертикальных структур, где бы они ни были организованы. Отчасти же такая ситуация унаследована от прежней системы управления, существовавшей в стране.

Как мы помним, в этой системе практически все решения, в том числе и касавшиеся хозяйственной и общественной жизни, принимались в рамках системы государственного управления, причем преимущественно на верхних уровнях этой системы. Органам нижнего уровня была предоставлена лишь небольшая свобода действий в рамках этих решений. Потребности такой системы в информации для принятия решений и обслуживали существовавшие “информационные пирамиды”. В последние годы центры принятия многих решений в системе государственного управления переместились на региональный и местный уровни. Возникли независимые от сферы государственного управления коммерческий и некоммерческий сектора, “населенные” активно действующими субъектами — компаниями и неправительственными организациями. Тем не менее, ведомства, занимающиеся сбором информации, как правило, сохраняют прежние принципы организации своей работы.

Еще одной проблемой для государственных организаций является сложность межведомственного взаимодействия. Характерной чертой “государственной” информации является затрудненность информационного обмена “по горизонтали”: если “вертикальный” обмен информацией внутри одного ведомства более или менее отрегулирован (в первую очередь, должностными инструкциями), то циркуляция информации между различными ведомствами затруднена межведомственными барьерами. В некоторых ситуациях, несмотря на очевидную обязанность ведомств бесплатно предоставлять информацию другим государственным органам, этого не происходит. Известны случаи, когда подразделения одного ведомства отказывались бесплатно предоставлять информацию, необходимую учреждению другой ведомственной системы.

Менее яркую, но более глубокую сторону этой проблемы представляет собой несовместимость методик получения, обработки