Административное право

т.д. Дело в том, что издавая акты, орган исполнительной власти, государственного управления не просто имеет право, полномочен издать акт, решать вопрос, он обязан это делать. Акт должен издаваться не только на основе права, но и обязанности издаваться, вовремя. Акт должен быть согласован со всеми предшествующими ранее изданными актами по данной проблеме, согласованным "внутри". Т.е.. все предписания, акты должны иметь логически последовательность, правовое обоснование и т.д. Он должен быть конкретным, четким, ясным, лаконичным, определенным. Он должен содержать ясные требована для исполнителя: что следует, что необходимо делать. Решение, акт -это программа действий. Он должен быть написан на государственном языке. Должна отсутствовать возможность двойного толкования акта. Акты МОГУТ быть определенным образом классифицированы:

- по объекту управления: различаются в зависимости от того, для кого они предназначены:

обществу в целом, отрасли, сфере, единичному объекту; это определяет сложность и многообразие актов;

- по органам, их издающим: постановления и распоряжения издает Правительство, министр -приказы и инструкции, государственный комитет - постановления, его руководитель - приказы и инструкции, глава администрации -постановления и распоряжения и т.д.;

- по времени действия: акты управления могут быть изданы на длительный срок (на целое десятилетие), могут быть краткосрочными, бессрочными (до отмены); характер цели издания определяет временные рамки его действия;

- по степени обязательности; в последнее время акты все чаще имеют рекомендательный характер, но с заложенными в них требованиями;

- по юридическим свойствам (главная классификация): нормативные и индивидуальные. Нормативный акт имеет такое свойство, как не персонифицированность адресата, неконкретность адресата, неопределенность случаев применения. Нормативные акты унифицируют повторяющееся поведение, они устанавливают масштаб, в соответствии с которым поведение признается правомерным или неправомерным. Именно нормативные акты управления, в том .числе, вводят норму в правовую систему, в систему законодательства. Их издание связано с установлением, изменением или отменой правовых норм. Акты управления нормативного характера призваны учитывать местные условия и особенности. Они содержат нормы различных отраслей: трудового, земельного, гражданского права, но, прежде всего, административного.

Индивидуальные акты отражают сложный характер управления. Исключительно многообразны. Издаются всеми органами государственного управления. По цели и характеру разделяются на оперативно-исполнительные (связаны с применением права, реализацией диспозиции, прежде всего;

например, прием в ВУЗ. на работу и т.д.) и правоохранительные (реализация дисциплинарных и административных санкций, отмена актов нижестоящих органов, административный надзор и т.д.). Индивидуальные акты - это юридические факты, т.к. их издание связано с установлением, изменением или прекращением правовых отношений. Посредством индивидуального акта правовое воздействие, предусмотренное нормой права, находит свое практическое осуществление. Отличительной чертой индивидуального акта, его особенностью является его индивидуальный характер (свойство, давшее название виду). Данный вид характеризует: конкретность предписаний, их адресование персонально определенным субъектам, в отличие от нормативного, регулирование конкретного отношения. Каждый индивидуальный акт решает индивидуальный вопрос, при этом, связанность вынесенными актами распространяется не только на их адресат, но и на тех. кто их издал. Для примера: если есть приказ о назначении на работу, то он действует независимо от сменяемости руководителей; если назначена пенсия - она выплачивается независимо от того, кто ее определил. Именно индивидуальные акты предоставляют определенные блага, направленные на удовлетворение той или иной потребности, отражающего ее интереса (предоставление земельного участка в аренду, выдача прав на вождение транспортного средства и т.д.). Посредством именно индивидуальных актов формируется управленческий аппарат органов, обеспечивается оперативное устранение недостатков в их работе, осуществляется воздействие на нарушителей технологической, трудовой, договорной дисциплины и т.д. Индивидуальный акт может быть обращен и к нижестоящим органам, а нс только к конкретному и гражданину или должностном) лицу. Кроме нормативных и индивидуальных актов управления существуют смешанные акты. которые, естественно включают и нормы права и индивидуальные предписания. Практики говорят: "зачем нам издавать несколько актов"? Мы один издадим, и он будет действовать. На первый взгляд, с ними можно согласиться, но: индивидуальные предписания, заложенные в данный акт сразу же реализуются и оставшийся "правовой мусор" (термин преподавателя) очень затрудняет отыскание оставшихся действующих норм права.

Классификация актов, разделение их на виды предусматривает деление актов на группу дефектных, которые, в свою очередь, делятся на оспоримые и ничтожные акты. Под оспоримыми актами понимаются такие акты управления, которые содержат какую-то фактическую неточность (машинистка или компьютер что-нибудь напутали). Это может быть исправлено, поэтому оспоримый акт обладает юридической силой и подлежит исполнению. Наблюдается наличие оспоримых дефектных актов и просто оспоримых актов. Просто оспоримые акты признаются в качестве необоснованных лицами, на которых возложена ответственность в виде штрафов, увольнения и др. санкций. Здесь никаких дефектов нет, в административном либо судебном порядке данный акт оспаривается гражданином или должностным лицом. В отличие от оспоримых имеют место ничтожные акты. В литературе нет единого мнения по вопросу о понятии ничтожного акта. Речь идет о том. что ничтожный акт - это акт, изданный за пределами компетенции органа или должностного лица. Этот акт, при его исполнении может вылиться в правонарушение, в том числе, уголовно наказуемое. Акты управления могут быть признаны ничтожными в исключительных случаях, когда их полная юридическая несостоятельность настолько очевидна, что они не подлежат никакому исправлению. Ничтожными называют дефектные акты, не порождающие правовые последствия, на возникновение которых они направлены, т.е. недействительные с момента их издания. В законодательстве каких-либо определений ничтожных актов пока нет.

ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ И ИЗДАНИЯ АКТОВ УПРАВЛЕНИЕ

Процесс издания акта управления рассмотрим на примере издания акта. носящего нормативный характер. Речь пойдет о том. как. каким образом, в каком порядке, в соответствии с какой процедурой подготавливается и осуществляется непосредственно упорядочивающее воздействие субъекта на объект. Это сложный интеллектуальный процесс, который со всеми основаниями можно признать технологическим процессом, т к он осуществляется на основе установленной технологии. Это процесс, результатом которого является продукт духовного, интеллектуального творчества, определяющий поведение миллионов.

Почему мы можем употреблять понятие технологии? Все относятся с пониманием к технологии металлургической, машиностроительной и т.д. Даже не специалисты прекрасно понимают, что если мы хотим ПОЛУЧИТЬ, например, сталь определенной марки, то это связано с определенным режимом температуры в этом процесс, определенном временном режиме, закладкой определенных компонентов и т.д. Но когда речь заходит о подготовке и издании акта, то даже те юристы, которые только что второй раз подготовили правила полготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и регистрации этих актов, не хотят этого понимать. Несколько лет назад такие правила были изданы, были подвергнуты в печати критике.

Что понимается под технологией подготовки и издания акта? Конечно, это не техническая терминология в полном смысле этого слова. Технология понимается, как совокупность определенных форм и методов, как государственно-правовая технология, определяющая процесс подготовки и издания актов. Если мы будем рассматривать конкретно этот процесс, то, как любой другой, он состоит из стадии. Под стадией следует понимать совокупность правотворческих отношений и действий, опосредующих задачи данной стадии. Стадии правотворческого, нормоустановитсльного процесса:

1) стадия установления необходимости издания нормативного акта;

2) стадия разработки, подготовки проекта нормативного акта;

3) стадия внесения проекта нормативного акта в правотворческий орган (вышестоящий);

4) стадия обсуждения проекта нормативного акта;

5) стадия принятия решения по проекту нормативного акта;

6) стадия опубликования н вступления в законную силу.

Все названные стадии взаимообусловлены. Их осуществление реализуется во взаимодействии.

Первая стадия. Связана с поиском, а управление носит поисковый характер, проблемной управленческой ситуации. Именно эта стадия связана с проявлением нормоустановительной, правотворческой инициативы, именно на этой стадии воспринимаются, подаются, реализуются инициативы различных органов. Если осуществляется инициатива, то она может быть по форме в виде проекта, готового, разработанного, на чаще всего, в виде предложения с определенными обоснованиями. Если это происходит, подается проект или предложение, то на первой стадии происходит оценка этого проекта с точки зрения целесообразности его последующей разработки и рассмотрения. То же относится и к предложению. Происходит оценка тех отношении, которые подлежат по этой инициативе правовому опосредованию, правовому регулированию. Практика издания актов показывает, что первая стадия имеет место, но в большинстве случаев проблемы настолько явно себя проявляют, что они уже входят в план разработки соответствующих проектов, а это уже относится ко второй стадии. Первая стадия заканчивается принятием решения по внесенной инициативе, предложению. (Допустим, главы администрации регионов могут входить с инициативой в органы, в т.ч. в Правительство, об издании того или иного постановления.)

Вторая стадия. Состоит из трех этапов. Первый этап посвящается сбору и обработке информации по той проблеме, по которой будет разрабатываться проект нормативного акта. Второй этап - этап непосредственно составление текста проекта нормативного акта. Третий этап составляют действий и отношения, связанные с согласованием текста проекта со всеми заинтересованными органами и организациями.

Первый этап: Составляется группа, комиссия, приглашаются ученые из научно-исследовательских институтов, в зависимости от сложности подготовки предстоящего проекта. Это могут быть несколько федеральных министерств, несколько внутренних подразделений того или иного министерства, государственного комитета, федеральной службы и т.д. Проект может разрабатываться аппаратом Правительства с подключением специалистов различных министерств в зависимости от тематики проекта. Оценивается стоимость предстоящих затрат на осуществление данного правового регулирования. Оцениваются результаты предыдущего, имевшего ранее место, правового регулирования данных отношений, или отсутствия этого регулирования, необходимость создания отношений в правовой форме. В процессе переработки информации могут использоваться и другие методы. Если предстоит разрабатывать сложный проект нормативного акта, то здесь могут быть использованы результаты социологических исследований, если необходимо, анкетирование, интервьюирование, берутся репрезентативные (представительные) выборки. Могут осуществляться экспертные оценки с ранжированием результатов, когда приглашаются из тех же служащих того же органа несколько экспертов, перед ними ставится проблема, задача, они рассматривают се каждый отдельно; затем имеет место ранжирование ответов: когда они объявляют свои выводы, то отбрасывается все то. что не сходится, оставляется то. что совпадает по заключению различных экспертов. Довольно дорогим является метод правового социального эксперимента, но это единственный метод, который дает правдивую, объективную информацию. О тех экспериментах, о которых упоминают средства массовой информации, как о научно обоснованных опытах, дающих объективную информацию, можно говорить лишь в отдаленном смысле. Любой социальный эксперимент связан с правовым регулированием отношений, поэтому, с одной стороны, он социальный, а другой, он требует изменения правового регулирования подлежащих эксперименту правовых отношений. Во-первых, наряду с теми объектами, которые подлежат эксперименту, берутся контрольные объекты. Контрольные объекты действуют по тому нормативному материалу, в соответствии с теми актами, которые действовали до этого. Для экспериментальных объектов разрабатывается специальный экспериментальный проект акта. Очень сложно определить чистоту результата эксперимента, потому что кроме права, его воздействия, имеют место и другие воздействия (привычки, наклонности, другой информационный пресс, не связанный с правом и т.д.). Для того, чтобы осуществить социальный правовой эксперимент также проводится научно-исследовательская стадия, этап, где разрабатывается программа эксперимента. По истечении срока эксперимента, т.е. действия экспериментального опытного акта (который, соответственно, утверждается после разработки его проекта) имеет место или выявления каких-то отрицательных моментов, последствий, результатов, допустим эксперимент "провалился", или, наоборот, он показал положительные результаты, не дал никаких побочных, негативных результатов. В этом случае речь идет об экстраполяции, т.е. о расширении действия экспериментального акта на всю область тех отношений, которые этот акт может регламентировать, т.е., опытный акт имеет свое распространение на область всех отношений, попадающих под его действие по содержанию. Когда информация соответствующим образом подготовлена, начинается ' второй этап стадии по составлению текста проекта нормативного акта. Если это, допустим. Постановление Правительства, имеющее сложный характер, то могут быть сперва разработаны тезисы, если это несложный акт. то начинается разработка самого проекта. Существуют правила так называемой законодательной (правотворческой) техники, в соответствии с которыми работают специалисты. Сложность заключается в том, что потенциальному правовому регулированию подлежат отношения не только уже существующие и ранее уже подвергавшиеся такому воздействию, но и отношения, которые должны возникнуть в правовой форме, т.е. их никогда не было. В этом случае приходится конструировать несуществующее правовое потенциальное отношение, и на базе этой конструкции разрабатывать саму норму, т.е. определять акты поведения будущих участников, субъектов этого управленческого отношения. Нужно определить их потенциальные интересы: органа, гражданина, организации, структуры, в зависимости от того. кто будут '"'-частниками этих отношений. В каждую норму нужно вложить психологический механизм, с его мотивацией, такую "порцию" государственной воли, которая бы стала содержанием воли этих участников и т.д. Общественное отношение, правовое отношение - это взаимодействие, это результат правового регулирования, это средство правового регулирования. НУЖНО создать это средство, нужно обеспечить результативность тех отношения, которых нет. они не существуют. При создании нормы, нужно определить гипотезу, если это необходимо, заложить в нее юридический факт, на основании всей этой конструкции разработать диспозицию, "подключиться" к какой-то санкции, которая была бы вторым регулятором, которая бы содержала те последствия негативного характера, которые наступают при невыполнении диспозиции. Это достаточно сложно. Что здесь создается? Государственная воля? Нет. Здесь проектируется в тексте потенциальная государственная воля в понимании составителей проекта. Она потом получит свое определенное содержание и форму. Сейчас - это только их представление о том, как те или иные отношения должны быть урегулированы. Если это отношения, которые подлежат правовому регулированию, ранее регулировались, но были определенные недостатки, нужно установить новое правовое регулирование - это, конечно, проще; здесь корректируется ранее имевшее место правовое регулирование, выводятся новые элементы, устраняются какие-то моменты и т.д. Когда текст проекта готов, то начинается третий этап. Он достаточно прост в том отношении, что в проекте могли быть проявлены новые тенденции в регулировании отношений и какие-то интересы, интересы органа (например,