Прокурорский надзор в Российской Федерации

работе органов прокуратуры. Только после того, как 13 марта 1992 г. был принят Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»¹, появилась необходимая правовая основа для прокурорского надзора в этой сфере деятель­ности государственных правоохранительных органов. Несколько раньше этого закона был принят Закон о прокуратуре Российской Федерации, согласно которому одним из направлений прокурор­ского надзора стал надзор за исполнением законов органами, осу­ществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Таким образом, надзор в сфере опера­тивно-розыскной деятельности юридически представляет собой часть указанного направления прокурорского надзора. Вместе с тем надзор за исполнением законов органами, ведущими оператив­но-розыскную деятельность, имеет свою специфику в части объек­тов, предмета, полномочий и организации.

Осуществление надзора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности (ОРД) предполагает прежде всего знание прокурорами ее содержания и нормативной основы. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 5 июля 1995 г.² (далее: Закон об ОРД) определяет ее как вид де­ятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченными на то

законом в пределах их компетенции посредством проведения опе­ративно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоро­вья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обес­печения безопасности общества и государства от преступных по­сягательств.

Задачами оперативно-розыскной деятельности являются: выяв­ление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, со­вершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скры­вающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; до­бывание информации о событиях или действиях, создающих угро­зу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона «Об оператив­но-розыскной деятельности»).

Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятель­ность, в пределах своих полномочий вправе также собирать дан­ные, необходимые для принятия следующих решений:

• о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну;

• о допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоро­вья людей, а также для окружающей среды;

• о допуске к участию в оперативно-розыскной деятельности или допуске к материалам, полученным в результате ее осу­ществления;

• об установлении или поддержании с лицом отношений со­трудничества при содействии, подготовке и проведении опе­ративно-розыскных мероприятий;

• по вопросам обеспечения безопасности органов, осуществля­ющих оперативно-розыскную деятельность;

• о выдаче разрешений на частную детективную и охранную деятельность.

Руководствуясь этими указаниями закона, прокурор, осущест­вляющий надзор в сфере оперативно-розыскной деятельности, должен следить за тем, чтобы она не выходила за свои пределы. Не менее важно учитывать и указания закона о том, какие государст­венные органы наделены правом на оперативно-розыскную дея­тельность. К таким органам относятся: органы внутренних дел; ор­ганы федеральной службы безопасности; Федеральные органы на­логовой полиции; органы федеральной пограничной службы РФ; таможенные органы РФ; органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ.

Наиболее широкая сфера оперативно-розыскной деятельности приходится на оперативные подразделения органов внутренних дел. Эти подразделения имеются в структуре милиции. Для мили­ции оперативно-розыскная деятельность — одна из основных функций. Право милиции на оперативно-розыскную деятельность закреплено в Законе РСФСР «О милиции» (п. 16 ст. 11). Согласно ст. 8 этого Закона оперативно-розыскные меры принимаются для решения таких задач криминальной милиции, как предупрежде­ние, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия; розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда; уклоня­ющихся от исполнения уголовного наказания; без вести пропав­ших граждан.

Оперативно-розыскная деятельность в исправительных учреж­дениях уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ проводится в целях обеспечения личной безопасности осуж­денных, персонала исправительных учреждений и иных лиц: выяв­ления, предупреждения и пресечения готовящихся и совершаемых в этих учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания; розыска в установленном порядке °сужденных, уклонившихся от отбывания наказания, совершив­ших побег; содействия в выявлении и раскрытии преступлений, ^вершенных осужденными до прибытия в исправительное учреж­дение.

Органы Федеральной службы безопасности (ФСБ) осуществляют оперативно-розыскные мероприятия: по выявлению, предуп­реждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористичес­кой деятельности, организованной преступности, коррупции, не­законного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание и предварительное следствие по вторым отнесено законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдель­ных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской федерации¹.

Компетенция оперативных подразделений Федеральной служ­бы налоговой полиции определяется с учетом требований ст. 11 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции, из которого следует, что оперативно-розыскная деятельность федераль­ных органов налоговой полиции ограничивается решением задач, связанных с раскрытием налоговых преступлений².

Оперативно-розыскная деятельность таможенных органов в со­ответствии со ст. 224 Таможенного кодекса РФ проводится в целях выявления лиц, подготавливающих, совершающих или совершив­ших преступления, производство дознания по которым отнесено к компетенции указанных органов. Это дела о контрабанде, о нару­шении таможенного законодательства России, об уклонении от уп­латы таможенных платежей, дела о незаконном экспорте товаров, научно-технической информации и услуг, используемых при создании вооружения и военной техники, оружия массового уничтожения.

Все остальные государственные органы, уполномоченные зако­ном на ведение оперативно-розыскной деятельности, могут осуществлять ее только для решения тех задач, которые поставлены перед ними соответствующими законами и другими правовыми актами.

Содержание оперативно-розыскной деятельности составляют оперативно-розыскные мероприятия. Их исчерпывающий пере­чень дан в ст. 6 Закона об ОРД. Одна из задач прокурорского над­зора состоит в выявлении и предупреждении случаев проведения оперативно-розыскных мероприятий, не предусмотренных зако­ном, и в слежении за тем, чтобы оперативно-розыскные органы действовали в пределах своей компетенции.

Задачи прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности тесно связаны с его предметом.

Пред­метом прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, порядка выполнения оперативно-розыск­ных мероприятий, установленного законами и нормативными ак­тами, принятыми в развитие этих законов, а также законность ре­шений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность¹.

Оперативно-розыскная деятельность не должна нарушать кон­ституционные права и свободы человека и гражданина. Исключе­ние составляют случаи, оговоренные в Конституции РФ. Так, про­возглашая право каждого на тайну переписки, телефонных перего­воров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, ч. 2 ст. 23 Кон­ституции РФ предусматривает ограничение этого права только на основании судебного решения. Проведение оперативно-розыск­ных мероприятий, затрагивающих конституционные права граж­дан, при отсутствии постановления судьи, является нарушением не только норм Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», но также ч. 2 ст. 23 Конституции РФ.

При проведении проверок прокурорам необходимо обращать внимание на то, как соблюдаются другие права и свободы человека и гражданина, провозгла­шающее право на частную собственность и запрещающее лишать гражданина его имущества иначе как по решению суда

Наибольший объем в работе прокурора по надзору за исполне­нием законов органами, осуществляющими ОРД, занимает провер­ка соблюдения установленного порядка приведения оперативно-розыскных мероприятий.

Правовой порядок проведения оперативно-розыскных меро­приятий определяется общими и специальными правилами, свой­ственными только конкретным видам этих мероприятий. Общими правилами порядка проведения оперативно-розыскных мероприя­тий являются наличие для этого оснований, предусмотренных за­коном, и возможность применения технических и других средств, не наносящих ущерб жизни и здоровью людей и не причиняющих вред окружающей среде (ст. 7 и ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»).

К основаниям проведения оперативно-розыскных мероприя­тий закон относит:

- наличие возбужденного уголовного дела;

- ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения:

а) о признаках подготавливаемого, совершаемого или совер­шенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточ­ное данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;

б) о событиях или действиях создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;

в) о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания;

г) о лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов;

• поручения следователя, органа дознания, указания прокурора или определения суда по уголовным делам, находящихся в их производстве;

• запросы других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

• постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц, осуществляемых уполномоченными на то государственными органами в порядке, предусмотренном законодательством РФ;

• запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами РФ.

Помимо выяснения вопроса о том, имелось ли какое-либо из перечисленных оснований для проведения оперативно-розыскного мероприятия, прокурор обращает внимание на соблюдение порядка, который определен для него законом.

Прокурор не в праве давать оценку тому, как организовано то или иное оперативно-розыскное мероприятие, целесообразности избранной тактики его проведения, достаточности задействовавшихся сил и средств. Однако прокурор не должен оставлять без внимания факты явной противозаконной тактики проведения оперативно-розыскного мероприятия, например использование для организации засады или наблюдения квартиры без согласия на то ее владельца.

Помимо перечисленного выше, в предмет прокурорского надзора входит законность решений, принимаемых при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Речь идет о юридически значимых решениях, которые облекаются в форму постановления и порождают правовые последствия (возникнове­ние, изменение и прекращение оперативно-розыскных правоотно­шений).

Анализ Федерального закона «Об оперативно-розыскной дея­тельности» позволяет сделать вывод, что в предмет прокурорского надзора входит законность следующих решений:

о заведении и прекращении дела оперативного учета (ст. 10);

о проведении и прекращении конкретных оперативно-розыск­ных мероприятий (ст. 8, 9, 15);

о представлении результатов оперативно-розыскных меро­приятий органу дознания, следователю или в суд (ст. 11);

об уничтожении материалов, отражающих результаты опера­тивно-розыскных мероприятий; проведенных на основании судеб­ного решения (ст. 5);

о рассекречивании сведений об использованных или использу­емых при проведении оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о нештатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и тактике про­ведения оперативно-розыскных мероприятий (ст. 12).

Прокурорский надзор не распространяется на законность ре­шения судьи, содержащееся в постановлении об удовлетворении ходатайства органа, осуществляющего оперативно-розыскную де­ятельность, о контроле почтово-телеграфной корреспонденции, о прослушивании телефонных переговоров, о снятии информации с технических каналов связи, об обследовании жилища.

При осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность прокурор может использовать ряд полномочий, определенных Фе­деральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими законами. В приказе Генерального прокурора РФ № 48 (1996) говорится, что прокуроры, уполномоченные на осуществле­ние надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, вправе:

а) знакомиться с документами, содержащими сведения об осно­ваниях, порядке и решениях оперативно-розыскных мероприятий;

б) давать письменные указания об осуществлении по уголовным делам оперативно-розыскных мероприятий, о расширении их ком­плекса либо требовать их прекращения;

в) отменять необоснованные постановления органа дознания (следователя) о возбуждении уголовного дела, вынесенные в соот­ветствии с п. 6 ч. 1 ст. 108 УПК РСФСР на основании оперативно-розыскных материалов;

г) направлять в суд жалобы, проверка которых относится к ис­ключительной компетенции судей;

д) требовать письменные объяснения от должностных лиц, осу­ществляющих оперативно-розыскную деятельность и допустив­ших нарушения закона при проведении оперативно-розыскных мероприятий;

е) опротестовать противоречащие закону приказы и указания руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную Деятельность;

ж) вносить представления по поводу выявленных нарушений закона должностными лицами этих органов и требовать от руково­дителей отстранения их от дальнейшего ведения оперативных раз­работок.

При обнаружении признаков преступления проверку прово­дить в соответствии с требованиями ст. 109 УПК.

Основные усилия прокуроров в сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея­тельность, должны направляться на раскрываемость преступлений и розыск скрывшихся обвиняемых. Это главные задачи, стоящие перед органами внутренних дел, Федеральной службой безопас­ности и налоговой полицией.

При осуществлении надзора за оперативно-розыскной деятель­ностью по делам, приостановленным производством в связи с не­известностью местопребывания обвиняемого, прокурор проверя­ет: было ли заведено розыскное дело; объявлен ли розыск; разосла­ны ли соответствующие задания; нет ли оснований для проведения каких-либо оперативно-розыскных мероприятий, направленных на получение информации о местопребывании скрывшегося обви­няемого.

Прокурорская проверка соблюдения законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности всем оперативным подразделением проводится в случаях получения данных о распросраненности нарушений закона при производстве оперативно-розыскных мероприятий или непринятии их по многим делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, оставшихся нераскрытыми. Эти данные могут появиться в результате проверки материалов конкретных дел оперативного учета; анализа статистических пока­зателей, отражающих работу уголовного розыска, подразделений борьбы с экономическими преступлениями, налоговой полиции; изучения уголовных дел.

Актами прокурорского надзора за исполнением законов органа­ми, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, явля­ются:

• письменные указания о проведении оперативно-розыскных ме­роприятий;

• письменное требование об отмене незаконного постановления, принятого при проведении оперативно-розыскной деятельности;

• представление об устранении выявленных нарушений закона;

• протест, принесенный в связи с признанием противоречащим закону нормативного акта, изданного в сфере оперативно-розыск­ной деятельности;

- возбуждение уголовного дела в отношении должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность или сотрудничающих с ними на конфиденциальной основе, при обнаружении признаков совершения ими преступления в процес­се проведения оперативно-розыскных мероприятий.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ

Надзор за исполнением законов органами дознания и предвари­тельного следствия занимает ведущее место в системе надзорной деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение закон­ности в сфере борьбы с преступностью. При всей важности опера­тивно-розыскных мер в обнаружении и раскрытии преступлений, они играют вспомогательную роль в решении этих задач. Основ­ная — принадлежит органам предварительного расследования, ко­торые ежегодно рассматривают и разрешают миллионы заявле­ний и сообщений о преступлениях, направляют в суды сотни тысяч уголовных дел с обвинительными заключениями, создавая необхо­димые условия для судебного разбирательства и осуждения пре­ступников.

Российское уголовно-процессуальное законодательство деталь­но регламентирует деятельность органов дознания и предваритель­ного следствия, сводя к минимуму возможность их собственного усмотрения, чреватого произволом и нарушением прав участников уголовного процесса. Успешное расследование преступлений предполагает использование органами предварительного рассле­дования мер уголовно-процессуального принуждения (задержания; заключения под стражу в качестве меры пересечения; привод лиц, не желающих являться для участия в следственных действиях; отстранение обвиняемого от должности и ограничения различных конституционных прав граждан, вовлекающихся в сферу предва­рительного расследования). Предупреждение, пресечение и устра­нение любых нарушений закона, совершенных органами дознания и предварительного следствия, — задачи прокурорского надзора. Сущность его состоит в действиях, призванных обеспечить строжайшее соблюдение органами предварительного расследования требований закона, начиная с момента поступления к ним заявле­ний (сообщений) о преступлениях и до окончания дознания и пред­варительного следствия с составлением обвинительного заключе­ния или постановления о прекращении уголовного дела либо о на­правлении дела в суд для применения принудительных мер меди­цинского характера к душевнобольным гражданам, совершившим общественно опасные деяния.

Сущность прокурорского надзора характеризуется также его предметом, которым в наиболее обобщенном виде можно считать исполнение законов органами дознания и предварительного след­ствия. В ст. 29 Закона о прокуратуре Российской федерации кон­кретизируется предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, в кото­рый входят соблюдение прав и свобод человека и гражданина; ус­тановленного порядка разрешения заявлений и сообщений о со­вершенных и готовящихся преступлениях; порядка проведения расследования; законности решений, принимаемых указанными органами.

Значение предмета данного направления прокурорского надзо­ра определяется тем, что деятельность органов дознания и предва­рительного следствия затрагивает многие из конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также другие предусмот­ренные уголовно-процессуальным законом права и интересы лиц, вовлеченных в сферу уголовно-процессуальной деятельности. Ни одно другое направление прокурорского надзора не включает в себя необходимость проверки законности и обоснованности столь большого числа действий и решений поднадзорных органов.

Указание закона о надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, следует понимать как указание, кото­рое распространяется на любую их процессуальную деятельность.

Дознание является основным, но не единственным видом дея­тельности органов дознания. В предмет прокурорского надзора входят исполнение законов органами дознания при регистрации, рассмотрении и разрешении заявлений (сообщений) о преступле­ниях, при досудебной подготовке материалов в протокольной форме, при выполнении поручений следователей о производстве следственных и розыскных действий и указаний об оказании им содействия при производстве отдельных следственных действий.

Особенность прокурорского надзора в уголовно-процессуальной сфере состоит в том, что он касается законности действий и Решений конкретных субъектов уголовного процесса, а ими могут быть не только органы дознания, но и лица, осуществляющие до­знание, и начальники органов дознания¹.

В сферу рассматриваемого направления прокурорского надзо­ра входит деятельность любых органов дознания, независимо от их ведомственной принадлежности (милиции, уголовно-исполнительной системы, ФСБ, ФСНП и т.д.).

Равным образом прокурорский надзор распространяется на все следственные органы в лице следователей прокуратуры, органов внутренних дел, ФСБ и ФСНП. Поскольку право вести предвари­тельное следствие предоставлено законом не только следователям, но и прокурорам (их заместителям, помощникам), начальникам следственных подразделений (их заместителям) органов внутрен­них дел, ФСБ и ФСНП, то законность действий и решений этих лиц по уголовным делам также входит в предмет прокурорского надзо­ра, определенного ст. 32 Закона о прокуратуре. Данное направле­ние прокурорского надзора включат в себя и соблюдение требова­ний законов начальниками следственных подразделений указан­ных выше органов при осуществлении ими процессуального кон­троля за деятельностью подчиненных следователей.

Задачи прокурорского надзора в сфере деятельности органов дознания и предварительного следствия носят двоякий характер и равнозначны по своему значению. Первая, четко сформулирован­ная в ст. 25 УПК, состоит в своевременном принятии предусмотрен­ных законом мер к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они ни исходили. Вторая задача заключается в принятии мер, направленных на выполнение органами дознания и предваритель­ного следствия требований закона (ст. 2 УПК) о быстром и полном раскрытии преступлений, об изобличении виновных, о создании условий для справедливого наказания каждого лица, совершивше­го преступление.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия определены уголовно-процессуальным законодательством, и состоят из его процессуальных прав и обязанностей. Эта связь в рамках понятия «полномочия» объясня­ется тем, что права прокурора при наличии оснований для их реализации становятся его обязанностями. Так, обнаружив незаконное задержание гражданина органом расследования, прокурор не только вправе, но и обязан освободить его из-под стражи.

Используя полномочия, прокурор устраняет выявленные им на­рушения закона в деятельности указанных органов, предупрежда­ет возможность таких нарушений, следит за состоянием дознания или следствия по конкретным уголовным делам, обеспечивая свое­временность, полноту и объективность расследования.

Основным средством устранения допущенных органом дозна­ния (лицом, производящим дознание) или следователем наруше­ний закона является отмена прокурором их незаконных и необо­снованных постановлений (п. 2 ч. 1 ст. 211 УПК).

Каждое постановление содержит то или иное процессуальное решение следователя, органа дознания или лица, производящего дознание. Отмена постановления прокурором означает признание принятого решения незаконным и, как правило, необоснованным. Любое необоснованное постановление — незаконно, поскольку оно вынесено при отсутствии соответствующего основания, преду­смотренного законом.

Прокурору предоставлено право самому возбуждать уголовное дело, отказывать в его возбуждении и приостанавливать по нему производство, если следователи или органы дознания, при наличии предусмотренных законом оснований, сами по каким-либо причи­нам этого не сделали.

В целях устранения допущенных нарушений закона прокурор вправе давать письменные указания о расследовании преступле­ний (в случаях, когда следователь или лицо, производящее дозна­ние, возбудив уголовное дело либо получив его в свое производст­во, не приступает по каким-либо причинам к расследованию); об избрании, изменении или отмене меры пресечения, о правильной квалификации преступления (п. 3 ч. 1 ст. 211 УПК).

Письменные указания прокурора о производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступле­ния, направлены главным образом на обеспечение полноты, все­сторонности, объективности и своевременности расследования (п. 3 ч. 1 ст. 211 УПК).

В этих же целях прокурор обладает правом:

а) участвовать в производстве дознания и предварительного следствия и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия или расследование в полном объеме по лю­бому делу (п. 5 ч. 1 ст. 211 УПК);

б) продлевать срок расследования и срок содержания под стра­жей в качестве меры пресечения в случаях и порядке, установлен­ных законом (п. 7 ч. 1 ст. 211 УПК);

в) возвращать уголовные дела органам дознания и предвари­тельного следствия со своими указаниями о производстве дополни­тельного расследования (п. 8 ч. 1 ст. 211 УПК);

г) изымать от органов дознания и передавать следователю любое дело, передавать его от одного органа предварительного расследо­вания другому в целях обеспечения наиболее полного и объектив­ного расследования (п. 9 ч. 1 ст. 211 УПК);

д) отстранять лицо, производящее дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела (п. 10 ч. 1 ст. 211 УПК).

В целях обеспечения быстроты и полноты расследования уго­ловного дела, находящегося в производстве самого прокурора или следователя прокуратуры, прокурор в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 211 УПК вправе поручать органам дознания исполнение постановле­ний о задержании подозреваемых, об обыске, выемке и производ­стве других следственных действий, о приводе, заключении под стражу, розыске лиц, совершивших преступления, а также давать указания о принятии необходимых мер для раскрытия преступле­ний и обнаружения лиц, их совершивших.

В целях предупреждения нарушений закона прокурор наделен правом санкционировать ряд решений либо действий следователя и органа дознания, а также давать согласие на прекращение уголов­ного дела в связи с освобождением от уголовной ответственности.

Санкция прокурора представляет собой разрешение на приме­нение некоторых мер процессуального принуждения и производство ряда следственных действий принудительного характера наибольшей степени затрагивающих конституционные права че­ловека и гражданина.

Прокурору принадлежит также право давать согласие на пере­дачу дела в суд для применения принудительных мер медицин­ского характера (ст. 406 УПК), утверждать обвинительное заклю­чение.

Правовыми актами прокурорского надзора в стадиях возбужде­ния уголовного дела и предварительного расследования являются:

постановление, письменное требование, письменное указание, санкция (отказ в даче санкции), письменное согласие на проведе­ние конкретных действий или принятие решений (отказ в этом), представление.

Все эти акты прокурорского реагирования различаются по форме и содержанию.

Только постановление прокурора имеет достаточно четкую процессуальную форму, а содержание определяется предметом надзора. Постановление состоит из вводной, описательной и резо­лютивной частей. Во вводной части указывается место и время составления; должность, классный чин (воинское звание) прокуро­ра. В описательной части указывается, какие материалы или уго­ловное дело (его номер и другие данные) проверены и в связи с чем;

характер нарушений закона; каким должностным лицом оно допу­щено. В резолютивной части формулируется решение прокурора.

Постановления принимаются в стадии возбуждения уголовного дела, в стадии предварительного расследования и нередко после того, как уголовное дело прекращено.

В стадии возбуждения уголовного дела основными актами про­курорского надзора являются: постановление об отмене постанов­ления об отказе в возбуждении уголовного дела; постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного дела. Указания на эти акты прокурорского реагирования на выявленные наруше­ния закона органами дознания и предварительного следствия (сле­дователями) в начальной стадии уголовного процесса содержатся в ст. 116 УПК. В соответствии с нормами этой статьи прокурор в случае необоснованности отказа в возбуждении уголовного дела отменяет своим постановлением постановление органа дознания или следователя и возбуждает уголовное дело. Постановление про­курора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела выносится при условии, что по нему не произведено ни одного следственного действия. При наличии такого постановления про­курора уголовное дело считается не имевшим места и исключается из регистрации, утрачивая свой номер.

В стадии предварительного расследования постановления про­курора могут отменять любые незаконные постановления следова­телей, лиц, производящих дознание, начальников органов дозна­ния о привлечении в качестве обвиняемого, о применении, измене­нии меры пресечения, приостановлении и прекращении уголовно­го дела и др.

Письменные указания носят произвольную форму, но в каж­дом из них приводится адресат; содержание того, что прокурор предписывает сделать по делу (провести те или иные следственные или розыскные действия, проверить конкретную версию, предъ­явить обвинение, переквалифицировать действия, инкриминируе­мые обвиняемому, и т.д.).

Письменные требования содержат наименование документов, материалов уголовного дела, которые запрашивает прокурор для изучения.

Представление прокурора выносится им по конкретным случа­ям нарушения закона следователем (лицом, производящим дозна­ние) или по результатам специальной проверки материалов, по ко­торым было необоснованно отказано в возбуждении уголовного дела, за определенный период времени; обнаружения многочис­ленных случаев укрытия от учета заявлений (сообщений) о пре­ступлениях, необоснованно прекращенных или приостановленных дел. В представлениях не только предлагаются меры по устранению выявленных нарушений закона, но и может одновременно ставить­ся вопрос о привлечении виновных должностных лиц к ответствен­ности. О принятых мерах прокурор предлагает уведомить его в установленный законом срок.

Своеобразными актами прокурорского надзора на стадии пред­варительного расследования является дача санкции (на арест, от­странение от должности и др.) или отказ в санкционировании. Дача и отказ в даче санкции осуществляются соответствующей резолю­цией прокурора. Приказ Генерального прокурора РФ № 31 (1997) предписывает прокурорам мотивировать отказ в даче санкции на постановлении следователя или в отдельном документе, поскольку это решение может быть проверено вышестоящим прокурором.

Согласие прокурора (на прекращение уголовного дела по нере­абилитирующим основаниям, на продление срока дознания или предварительного следствия и т.д.) также дается в виде резолюции на постановлении органа расследования. Отказ в даче согласия дол­жен быть мотивирован и изложен в письменном виде.

Утверждение прокурором обвинительного заключения являет­ся особым актом надзора и облекается в форму резолюции.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИИ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ И НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ

Сущность данного направления прокурорского надзора со­стоит в слежении за законностью деятельности администра­ций пенитенциарных и других учреждений-' и органов, свя­занной с исполнением наказаний или назначенных судом мер принудительного характера, а также администраций мест содер­жания задержанных и заключенных под стражу по исполнению соответствующих решений органов уголовного судопроизвод­ства.

К поднадзорным прокурорам органам и учреждениям, осу­ществляющим указанные функции, относятся:

1) исправительные учреждения уголовно-исполнительной сис­темы Министерства юстиции РФ (исправительные и воспитатель­ные колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения, ис­правительные центры и арестные дома);

2) уголовно-исполнительные инспекции органов внутренних дел;

3) дисциплинарные воинские части и гауптвахты воинских гар­низонов.

Значение и задачи этой отрасли прокурорского надзора опреде­ляются предметом, сформулированным в ст. 32 Закона о прокура­туре РФ. В предмет надзора входят:

- законность нахождения лиц в местах содержания задержан­ных, предварительного заключения, исправительных и иных орга­нах и учреждениях, исполняющих наказания и меры принудитель­ного характера, назначаемые судом;

- соблюдение установленных законодательством Российской Фе­дерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

- законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Приведенное законодательное определение предмета проку­рорского надзора подчеркивает особенности задач указанного на­правления деятельности прокуратуры. Прокуроры, прежде всего, должны проверять законность пребывания граждан в местах со­держания под стражей и других учреждениях, в которых они нахо­дятся вопреки их воле, в принудительном порядке.

Важной составляющей частью предмета прокурорского надзо­ра является соблюдение установленных федеральным законода­тельством прав и обязанностей задержанных и заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. Каждая категория названных лиц обладает определен­ным кругом прав и должна выполнять возложенные на них законом обязанности, связанные с пребыванием в соответствующем уч­реждении.

Значение прокурорского надзора за исполнением законов ад­министрациями вышеназванных органов и учреждений определяется, прежде всего, тем, что в них (т.е. органах и учреждениях! находятся граждане, изолированные от общества, чья личная не­прикосновенность и другие права подвергнуты определенным ог­раничениям. Возможности этих граждан в отстаивании своих прав и законных интересов намного меньше по сравнению с возмож­ностями находящихся на свободе. А возможности нарушений прав этих граждан со стороны администрации органов и учреждений напротив, намного больше, чем лиц, находящихся на свободе.

В предмет прокурорского надзора входит соблюдение обязан­ностей осужденных, содержащихся под стражей, подозреваемых и обвиняемых и других лиц, т.е. прокуроры должны следить за тем, обеспечивает ли администрация учреждений выполнение содер­жащимися в них лицами своих обязанностей.

Структурным элементом предмета прокурорского надзора, оп­ределенного ст. 32 Закона о прокуратуре РФ, является соблюдение порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера.

Сложность задач, которые необходимо решать при осуществле­нии надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, обусловила наделение про­куроров обширными полномочиями, носящими властно-распоря­дительный характер. Их перечень содержится в ст. 33 Закона о прокуратуре РФ. Одни из этих полномочий позволяют прокурорам выявлять нарушения законов, их причины. К таким полномочиям относятся:

право посещать поднадзорные учреждения и органы;

опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужден­ных лиц и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, а также с оперативными мате­риалами;

проверять соответствие законодательству РФ приказов, распо­ряжений, постановлений администрации поднадзорных органов и учреждений;

требовать объяснений от должностных лиц.

К полномочиям прокурора по устранению выявленных наруше­ний законов и предупреждению возможности их совершения в Дальнейшей деятельности администрации поднадзорных органов и Учреждений относятся следующие:

немедленное освобождение своим постановлением каждого со­держащегося без законных оснований в учреждениях, исполняю­щих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению под стражу или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение¹;

требование от администрации создания условий, обеспечивающих соблюдение прав задержанных, заключенных под стражу, °сужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного харак­тера;

внесение протестов и представлении;

отмена дисциплинарных взысканий, наложенных в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных; немедлен­ное освобождение их своим постановлением из штрафного изоля­тора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дис­циплинарного изолятора;

возбуждение уголовного дела или производства об администра­тивном правонарушении.

Постановления и требования прокурора относительно исполне­ния установленных законом порядка и условий содержания задер­жанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергну­тых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному испол­нению администрацией, а также органами, исполняющими приго­воры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связан­ному с лишением свободы.

Актами прокурорского надзора в сфере надзора за исполнени­ем законов администрациями органов и учреждений, исполняю­щих наказание и назначаемые судом меры принудительного харак­тера, администрациями мест содержания задержанных и заклю­ченных под стражу являются:

1) письменные требования (относительно создания условии, обеспечивающих права лиц, возможность выполнения ими свой обязанностей, устранения выявленных нарушений закона и др.);

2) постановления (об освобождении из-под стражи, об отмене дисциплинарного взыскания, об освобождении из штрафного изолятора и др.);

3) протесты и представления, которые должны отвечать общим требованиям, установленным законом для этих средств прокурор­ского реагирования.

1 Юридический энциклопедический словарь. М. 1984 С.302.

1 Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом государстве” Журнал “Государство и право” 1998 № 5 С.81.

1 см., например, ст. 73 Мин­ской конвенции 1993 г.

2 см., например, п. 2 ст. 1, ст. 4 Договора между Российской Федерацией и Эстонской Рес­публикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 26 января 1993 г. и др.

3 см., например, п. 3 ст. 2 Дого­вора об оказании правовой помощи между Российской Федера­цией и Республикой Молдова ( СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1766.

1 ' СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3185.

1 (№ 34, 1997)

1 Порядок и условия осуществления защиты определяются федеральным законом «О государственной защите судей, долж­ностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»

1 Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.

2 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ

1 Постанов­ление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О не­которых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявле­ниям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону».

1 Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г.; Федеральный закон «О выборах Президента Российской федерации» от 17 мая 1995 г.; Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерация» от 6 декабря 1994 г.

2 Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 14 ап­реля 1995 г.

3 Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов и уличных шествий, демонстраций и пикетирования».

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. ^№ 17. Ст. 892.

2 СЗ РФ. 1995. №33. Ст.3349

1 Ст. 10 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 15.