Муниципальное право

Таким образом процент оценки имущества для после­дующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и с последующим распределением взимаемых сумм по кон­кретным налогоплательщикам и составлением смет расхо­дов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинно­стях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Устава о земских повин­ностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связан-иую с определением доходов и расходов. Каждое мини-стерство или главное управление получало из губернии нроекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их, "соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего тре­хлетия"; изыскивались причины возвышения или пониже­ния сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заклю­чения свои по рассмотренному проекту сообщались ми­нистру финансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств.

Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям но­вого трехлетия. В ней по установленной форме предназна­чалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких ис­точников следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израс­ходовать на каждый род и вид повинностей в той самой губернии (или области), к которой принадлежат те мест­ности. Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законода­тельным порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправле­ниями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены⁶.

Характеризуя систему составления земскими учреж­дениями смет и раскладок, порядок расходования со­бранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограничен­ному произволу местных учреждений, это право есть не­отъемлемая принадлежность верховной власти, и без по­трясений всего государственного механизма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансо­вой сфере: а) определение местных потребностей на пред­меты расходов, установленные общими государственными узаконениями; б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятель­ное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждении.

А. Васильчиков издал свой капитальный труд о само­управлении в 1870-1871 годах. Он не мог сообщить читате­лю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреж­дениях 1864 г. тоже было поставлено под контроль прави­тельственных чиновников. Согласно Уставу о земских по­винностях 1899 года и дополнений к нему 1906 и 1908 годов расходы по земским сметам, деятельность земств по дого­ворам и соглашениям ("при займах, покупках и иных дей­ствиях, по исполнению повинности хозяйственным обра­зом") были вменены "тщательному наблюдению губернато­ра".

И вот такого рода земская система налогообложения, по мнению некоторых авторов, упрекающих "современных первооткрывателей самоуправления" в "невежестве" и претендующих на свою исключительную компетентность в этих делах, "сейчас как никогда может быть востребова­на"²⁴. Воистину надо совершенно не знать реалий россий­ского местного самоуправления конца XIX века, чтобы призывать к использованию опыта организации его финан­сов.

Пожалуй, самая неприемлемая для нынешней нашей практики черта организации всей деятельности, в том чис­ле в сфере финансовой, земского и городского самоуправ­ления того времени заключалась именно в том, что оно было под прессингом "коронной" власти. Стремление к этому было заметно уже в 1864 году при установлении но­вых форм местного самоуправления, но наиболее жесткие правила определялись в Положении 1890 г. и некоторых последующих законоположениях. Расширилось само "поле надзора". Если прежде правительственные органы были призваны надзирать за непротиворечением земских собра­ний требованию закона и общим государственным интере­сам, то теперь надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов. Как и прежде, губернатор или министр внутренних дел утверждал реше­ния по ряду дел, но если до 1890 года для такого утверж­дения был установлен определенный срок (для губернатора семидневный, для министра двухнедельный), после чего постановление земского собрания считалось утвержден­ным, то теперь по Положению 1890 года не устанавли­валось никакого срока. Постановления, требующие утвер­ждения, не приводились в исполнение, пока правительственные чиновники не соизволяли их утвердить. При этом необходимо учесть, что перечень утверждаемых решений был весьма широк и включал: постановление земских со­браний о разделении земских путей сообщения на губерн­ское и уездное, об изменении направления земских дорог, об учреждении выставок местных произведений, об откры­тии новых ярмарок, об установлении такс за проезд в лег­ковых извозчиках и других общественных экипажах, об установлении сборов с проезжающих по дорожным соору­жениям и переправам и т.д.; для утверждения министром внутренних дел - о разделении имуществ и заведений об­щественного призрения на губернские и уездные, о пере­ложении натуральных повинностей в денежные, о займах и др.

Если губернатор не сочтет нужным утверждать реше­ние земства, то дело не представляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания или на раз­решение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа надзора за земскими учреждениями - губернского по земским и городским делам присутствия, состоящего под председательством губернатора из губернского предво­дителя дворянства, вице-губернатора, управляющего ка­зенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но если губернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия, то он представляет дело на усмотре­ние министра внутренних дел.

Губернатору, как и раньше, Положением 1890 года предоставлено право приостанавливать постановления зем­ских собраний. Однако вместо недельного установлен двух­недельный срок такого приостановления. Поводами к при­остановлению служат как несоответствие акта закону, так и его нецелесообразность. Причем окончательное решение об отмене незаконных постановлений предоставлено сена­ту, а нецелесообразных - государственному совету и коми­тету министров.

Такой же строгий надзор был установлен и за город­ским самоуправлением. Все постановления городских дум и земских собраний представлялись губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет их незаконными или нецелесообразными. Вопросы о незаконности думских постановлений разрешаются в том же порядке, как по земскому самоуправлению - губерн­ским присутствием и сенатом. Вопросы о нецелесообразно­сти постановлений городских дум решаются в том же по­рядке, что и постановления земских дум только в том слу­чае, если речь идет о повышении городского обложения против определяемого думой размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразных постановле­ний земских собраний порядок применялся только для столиц, губернских и областных городов, городов, состав­ляющих градоначальство, и для тех уездных городов, ко­торые внесены в особое расписание, составляемое мини­стром внутренних дел и утверждаемое царем по предло­жению комитета министров.

Постановления городских дум по ряду вопросов требо­вали утверждения губернатора или министра внутренних дел. В этом отношении не все города была поставлены в одинаковые условия. Проводилось различие между столи­цами, губернскими, областными, градоначальственными и остальными городами так, что круг дел, постановления по которым требуют министерского утверждения, был шире для губернских городов, чем для остальных и еще шире - для столиц⁷.

Поначалу земские собрания и городские думы не имели права издания общеобязательных решений. Затем сначала городские, потом и земские, главным образом гу­бернские, собрания такое право получили. Причем обяза­тельную силу эти решения приобретали не иначе как с утверждения правительственной власти.

Вся история деятельности земских и городских учреж­дений самоуправления в России в рассматриваемый пери­од характерна их постоянными конфликтами с правитель­ственными установлениями. Споры велись по поводу рас­ширения источников земских доходов, об отмене прави­тельственного утверждения председателей управ и права губернатора не утверждать некоторые постановления зем­ских собраний и управ, предметов ведения земств и др.. Далеко не всегда земства в этих спорах и конфликтах ока­зывалось победителями. И все-таки благодаря воле, на­стойчивости, готовности при всех условиях добиваться практических целей, земство постепенно утверждало в обществе и в правительственных сферах понимание того, что исполнение казенных повинностей вовсе не является основной его задачей, и что оно может принести госу­дарству и россиянам гораздо больше пользы, решая и Другие проблемы.

Земствам принадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в деревне. Со второй половины 80-х годов утверждается система земских медицинских стацио­наров: больницы в уездных городах, лечебницы с кроватя­ми и приемным покоем для амбулаторных больных в больших селениях - центрах медицинских участков. Ле­чебно-профилактическая служба со временем выросла у земств в самостоятельную отрасль.

До 1864 года в России почти не было сельских школ. К 1910 году существовало уже около 28 тысяч земских школ. Это стало возможным не только за счет земских средств, которые росли в сметах земских учреждений, но и за счет единовременных дотаций на народное образование, выде­ляемых правительством земствам и городам после револю­ции 1905-1907 годов. Благодаря заботам земств была соз­дана сеть библиотек. В 1898 году было более 2 тысяч школьных и 3 тысяч внешкольных библиотек, а к 1910 году - всего более 30 тысяч. Земства помогали развитию мелкой земледельческой и кустарно-ремесленной промышлен­ности. В ряде земств создавались специальные капиталы для помощи обезземелившимся крестьянам. Агрономиче­ская служба к 1910 году была налажена в 310 уездах. Око­ло 1500 земских агрономов помогали крестьянским хо­зяйствам.

Сделано было немало. И самое удивительное, что сде­лано при полном отсутствии в арсенале земств принуди­тельных мер. Это были учреждения "с компетенцией, но без власти"⁸. Решения земских учреждений, кроме не­большого их круга, не были обязательными для населения. В сущности, две причины способствовали достижению до­вольно внушительных по тому времени результатов. Об одной уже было сказано - это энтузиазм и преданность делу земских деятелей, особенно из среды интеллигенции. Вторая причина - в наличии у земств особой власти - власти экономической, власти денег. В условиях товарно-рыночного хозяйства, действуя как юридические лица, за­щищенные гражданско-правовыми установлениями, зем­ства командовали деньгами, которые сами делали свое де­ло без понуканий и административных принуждений.

Отсюда можно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только российского земства - местное само­управление, реальное, настоящее - это дитя рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для местного самоуправления направлении по мере становле­ния здесь капиталистического общества. Его социальную основу составляли хозяева - собственники самого разного калибра и характера. И несмотря на сопротивление цар­ского чиновничества, палки, вставляемые им в колеса са­моуправления, реакционные сословные ограничения и тра­диции, оно неуклонно завоевывало усилиями людей "нового призыва" все более широкие позиции.

Увы, местное самоуправление не получило в рассмат­риваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления. Не будем забы­вать - даже территориально земское и городское само­управление было введено в России главным образом в ко­ренных ее губерниях. Его вплоть до февральской револю­ции не было в Сибири, Туркестане, на Кавказе, в западных губерниях. Застряли в царских канцеляриях и идеи либе­ральных земцев о введении так называемой "мелкой зем­ской единицы", то есть об утверждении земств в волостях. Таким образом, система земских учреждений оказалась недостроенной в низовом ее звене. В волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь в соответствии с Положением 1889 года, установившие надзор над всеми установлениями крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.

Временному правительству, созданному в результате февральской буржуазно-демократической революции, при­шлось браться за достройку местного самоуправления. Хо­тя принятым этим правительством законодательным актам о местном самоуправлении не суждено было осуществить­ся, само направление их, идейное содержание весьма ха­рактерно. Кроме того, что местное самоуправление вводи­лось согласно предписаниям Временного правительства повсеместно, завершена была система органов этого само­управления. Учреждалось волостное земство, самоуправ­ление вводилось также в железнодорожных, пристанцион­ных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, про­мысловых и даже дачных поселках, если там имелись до­статочно выраженные местные потребности. Для старозем­ских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским, определялись условия выделения городов из земства. Местное самоуправление, таким образом, прибли­жалось к населению. Но это была не единственная черта новой реформы.

Упразднялся дуализм земского и городского само­управления. Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся власть на местах. К новым функциям местного самоуправления было отнесено оказание юридической помощи населению, заведывание школьным делом в полном объеме, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведывание милици­ей, то есть дела государственного значения.

Волостные, уездные и городские гласные должны были выбираться на основе прямого, равного, всеобщего избира­тельного права, по мажоритарной или пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уезд­ными и городскими думами. В состав земских и городских собраний входили только гласные, никакие чиновники "со стороны" в них не допускались. Гласные выполняли свои обязанности безвозмездно.

Земские и городские собрания, как и прежде, избирали свои исполнительные органы - управы, но состав управ никем не утверждался. За управами оставалось право из­бирать особых лиц для заведывания отдельными отрасля­ми местного хозяйства и специальных сборщиков. Однако земские служащие перестали утверждаться в долности административным аппаратом.

Государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществлялся комиссарами Временного правительства. Он выражался в форме проте­стов на решения органов самоуправления. Эти протесты вносились в соответствующие суды только по причинам, связанным с нарушениями органами местного самоуправ­ления закона.

Упорядочивались функции местного самоуправления, облагалась по-прежнему недвижимость. И хотя по услови­ям военного времени был приостановлен рост пособий са­моуправлений из казны, устанавливались новые объекты обложения налогами для земств. Четко отграничивались финансовые права органов местного самоуправления раз­ных уровней⁹.

Таким образом очевидно, что Временное правительство, реформируя местное самоуправление, двигалось в сторону общеевропейских стандартов в данной сфере, стремясь в меру возможного к демократизации управления на местах. Возлагая на органы местного самоуправления новые госу­дарственные функции, оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечивало выборность органов местного самоуправления из числа местных жителей. На­верное, реформа российского местного самоуправления привела бы к позитивным результатам, если бы не грянула Октябрьская революция.

Список использованной литературы.

1. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие.- М.: 1999.-452 с.

2. Щербакова А.В., Егорова К.В. Местное самоуправление в России:теория и практика.- Ярославль: 1996.-100 с.

1 ^ Полный Свод законов Российской империи ( ПСЗ ) в двух томах. Том II, кн. 1.—СПб.,1911

2 Н.М.Коркунов. Русское государственное право. Том II. Часть особенная. – СПб., 1897, с. 423-424.

3 ПСЗ. Городовое пложение, ст. 56 и 57.

4 Л.Е.Лаптева. Земское учреждение в России. – М., 1993, с. 46.

5 ПСЗ. Городовое положение, ст. 2 и 4.

6 ПСЗ. Книга I, том IV. Устав о земских повинностях 1899 года, ст. 180, 188, 120, 192, 263, 264.

7 ПСЗ. Городовое положение, ст. 76, 85, 78, 79.

8 А.А.Кизеветтер. Местное самоуправление в России. – СПб., 1896, с. 146.

9 Л.Е.Лаптева. Указ. соч., с. 124 – 125.