Расширение ЕС и взаимоотношение с Россией
Все это говорит о сложности структуры и характера европейского права.
Однако вернемся к проблемам современных отношений России с ЕС.
Как европейская сторона рассматривает природу и сущность Соглашения о партнерстве и сотрудничестве РФ - ЕС?
Западная юридическая наука относит подобные соглашения к группе "смешанных соглашений" и включает их в число источников права Сообществ. "Смешанным" соглашение называется потому, что по содержанию оно выходит за пределы компетенции Сообществ, и поэтому наряду с руководством Сообществ оно подписывается и ратифицируется государствами-членами. Согласно решениям Суда ЕС, принятым еще до подписания СПС с Россией, с момента вступления в силу положения "смешанных соглашений" представляют неотъемлемую часть "коммунитарного правоворядка". Здесь мы можем констатировать, что данная позиция совпадает с мнением некоторых авторитетных российских правоведов (один из примеров приводился выше).
Таким образом, руководство Еврокомиссии исходит из того, что СПС является частью права Сообществ, т.е. частью так называемых "коммунитарных достижений", которые ЕС традиционно ревностно защищает.
Позиция Сообщества состоит в том, что СПС РФ - ЕС в связи с вступлением новых членов "нуждается в технической адаптации". Эта адаптация согласно ЕС заключается в том, что Россия должна подписать соответствующий Протокол о расширении, который дает возможность новым государствам-членам присоединиться к СПС. Протокол входит в силу после подписания его со стороны ЕС членами Совета Евросоюза, действующими от имени государств-членов, и ратификации его Российской Федерацией. Смысл Протокола состоит в том, что Россия письменно, в договорном порядке соглашается на автоматическое присоединение к СПС 10 новых членов ЕС.
С точки зрения ЕС Протокол о расширении необходим еще потому, что отдельные положения СПС относятся к исключительной национальной компетенции государств-членов (например, раздел о культурном сотрудничестве), и формально российская сторона имеет бесспорное право на обсуждение данных положений с новыми членами. Однако здесь уместно повторить, что Еврокомиссия хотела бы, чтобы новые члены участвовали в Протоколе автоматически, без переговоров, поскольку вышеупоминавшийся подписанный в апреле 2003 г. Акт о присоединении уже обязывает их взять на себя все обязательства по СПС по отношению к России с даты их вступления в ЕС. Переговоры России с каждым из 10 новых членов, естественно, отодвинули бы сроки юридического оформления полноправного членства в ЕС новых государств-кандидатов.
В случае если Россия продолжает отказываться от подписания Протокола, европейская сторона в том, что касается вопросов исключительной компетенции Сообществ и совместной компетенции Сообществ и государств-членов, предлагает передать решение данной проблемы на усмотрение предусмотренного в СПС Совета сотрудничества.
Руководство ЕС признаёт, что по вопросам исключительной национальной компетенции Россия не обязана распространять на новых членов Евросоюза соответствующие положения СПС, и это не является нарушением данного Соглашения. С юридической точки зрения в этом случае возникает асимметрия, заключающаяся в том, что, как выше указывалось, по Акту о присоединении новые члены берут на себя все обязательства по СПС с Россией, а Россия, требуя переговоров с каждым новым членом по вопросу об участии в СПС, задерживает, таким образом, их вступление в ЕС в намеченные сроки, ставя его в зависимость от окончания и успеха переговоров. Среди политических причин в обоснование своей позиции европейская сторона указывает на свою традицию единства в случаях международного представительства Сообщества вовне.
К тому, что касается позиций европейской стороны, остается добавить, что по опыту автора статьи для переговорщиков ЕС традиционно характерен менторский тон, откровенное недоверие к партнерам по переговорам, в целом жесткий и бескомпромиссный характер ЕС как договаривающейся стороны.
Как отмечается в резолюции, одобренной 23 февраля 2004 г. Советом ЕС на уровне министров иностранных дел государств Евросоюза, если Россия не согласится на подписание Протокола о расширении, ее ждут торговые санкции и "самые серьезные последствия" вплоть до пересмотра СПС. Главы МИД Дании и Польши, в частности, заявили также: "не соглашаясь с расширением Евросоюза, Россия ставит под сомнение основу нашего стратегического партнерства".
ЕС обычно жестко диктует или пытается диктовать свои условия не только России, но и другим государствам СНГ. В результате, например, в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве между Сообществами и Украиной последняя очень сильно сдала свои национальные позиции в сравнении с Россией. Это явилось результатом известного подхода ЕС к достижению своих целей по принципу "все или ничего" ("соглашайся или уходи"). Особенно четко данный подход проявляется на переговорах с новыми членами, например с Польшей. Может возникнуть вопрос: почему партнеры по переговорам терпят подобное обращение? Ответ прост. Польша, Литва и другие страны знают, что, выполнив условия ЕС, они получат в прямом смысле денежное вознаграждение и компенсации по линии европейских фондов и программ (Польша, например, в сумме 4%1 ежегодового ВВП).
Для России, однако, речь идет всего лишь о равноправном партнерстве, которое не может базироваться на неравенстве сторон в экономическом и правовом отношениях.
Достигнутый Россией и ЕС высокий уровень партнерства требует, чтобы стороны избегали "резких движений", которые могли бы ему повредить. В нашей ситуации, как представляется, должны доминировать не столько юридические сколько политические соображения.
С политической точки зрения главное - это обеспечение добрососедских отношений со все соседями, и в особенности с сопредельными государствами. Если до сих пор общая граница России с ЕС' проходила по границе с Финляндией, то после 1 мая 2004 г. граница с Евросоюзом значительно удлинилась.
___________
1См.: Бирюков М.М. О некоторых правовых проблемах, возникающих для России в связи с расширением ЕС\ Государство и право. - № 7. – 2004. – С.32.
Следует иметь в виду, что наряду с возможными издержками автоматическое распространение СПС на новые государства-члены на условиях, предложенных Еврокомиссией, принесет и положительные последствия для нашей страны.
Плюсы, которые уже принесло СПС: 1) отмена почти всех количественных ограничений на экспорт российских товаров (их было около 600); 2) Россия исключена из списка стран с "государственной торговлей"; 3) установление благоприятного таможенного режима для экспорта российских товаров.
«Последствием наших европейских обязательств явились принятие внутрироссийского антимонопольного законодательства, недавнее снижение налога на прибыль (до 24%), отмена льгот по налогу на прибыль, закон о земле, начало ряда экономических и структурных реформ для вступления России в ВТО и др.
Средний уровень таможенных тарифов ЕС, применяемых к российским товарам, равняется
по разным оценкам от 1 % до 3 -4%.
Для сравнения - текущий средний тариф в 10 странах-кандидатах в настоящее время равен примерно 9%.»1 Это означает, что в целом по таможенным тарифам Россия после вступления новых государств в ЕС получает выигрыш в абсолютном исчислении.
Новые члены будут обязаны обеспечить в области торговли доступ российским товарам на свои территории на условиях одинакового
___________
1См.: Бирюков М.М. О некоторых правовых проблемах, возникающих для России в связи с расширением ЕС\ Государство и право. - № 7. – 2004. – С.33.
торгового режима, низких единых тарифов и общих административных процедур, знакомых российским торговым операторам. Прогнозируется небольшой рост российского экспорта в присоединяющиеся к Союзу страны. Российские компании, имеющие право на открытие бизнеса в определенном секторе экономики Евросообщества, приобретают право действовать и на территориях новых членов, имея более высокие "евростандарты" своей защиты и одинаковые правила игры на этих территориях. Новые государства-члены будут обязаны руководствоваться более строгими европейскими правилами правительственных закупок, нормами конкуренции, положениями Закона ЕС о компаниях и в целом строгой дисциплиной Евросоюза.
Новые члены перейдут с национальных стандартов на коммунитарные (т.е. принятые в Сообществах) стандарты и сертификационные процедуры для российских товаров, экспортируемых на их рынки. Предполагается, что распространение единых стандартов на новые государства-члены упростит деятельность российских операторов на общем рынке, так как им придется выполнять единый свод норм и правил, что особенно важно для предприятий малого и среднего бизнеса. Стало быть, последним следует быть готовыми к соблюдению европейских технических, санитарных, экологических и других норм при обязательной сертификации товаров.
В соответствии с СПС России был предоставлен режим наибольшего благоприятствования. При этом до 80% российских товаров подпадает под действие системы преференций. При вступлении в ЕС стран Центральной и Восточной Европы и Балтии российские предприятия будут пользоваться этими льготами и на их территории.
Из ожидаемых минусов от вступления новых стран в ЕС отметим следующее.
Если в настоящее время РФ полностью удовлетворяет потребности стран Центральной и Восточной Европы на нефть, спрос на газ (страны Балтии и Словакии) и ядерное топливо (Венгрия и Литва), то впоследствии согласно директивам институтов Евросоюза (относительно диверсификации импортируемых энергоносителей) может последовать снижение доли российских энергоресурсов в потреблении новых членов ЕС. В связи с осуществлением странами Центральной и Восточной Европы энергетической политики ЕС остается неясной перспектива реализации ранее подписанных с ними российской стороной долгосрочных соглашений на поставку газа. Например, в Польше заявляют о намерении пересмотреть заключенный с "Газпромом" контракт на закупку 250 млрд. куб. м газа в течение 25 лет.1 Польша уже заключила долгосрочное соглашение с Данией и Норвегией на поставку больших объемов природного газа после реализации проекта строительства газопровода из Дании по дну Балтийского моря.
Проблемы для экспорта топлива из России может создать обостряющаяся конкуренция государств-поставщиков (Норвегии, стран Ближнего Востока и др.) на энергетическом рынке Центральной и Восточной Европы.
_____________
1См.: Бирюков М.М. О некоторых правовых проблемах, возникающих для России в связи с расширением ЕС\ Государство и право. - № 7. – 2004. – С.33.
Реализуя энергетическую политику Евросоюза, ряд стран Центральной и Восточной Европы уже уменьшили одностороннюю привязку к топливно-энергетическому комплексу России. Альтернативой российскому газу в регионе стали поставки из Великобритании, Норвегии и Дании, а российской нефти - импорт из Норвегии и государств опек.
С учетом созданной в последние годы инфраструктуры и заключенных соглашений ряд новых членов готовы к возможному сокращению в будущем доли РФ в импорте энергоносителей. Например, мощности нового терминала по перегрузке нефти в Гданьском порту позволяют обеспечить потребности Польши в жидком топливе из третьих стран при поставках морем.
Негативным обстоятельством для России является ужесточение политики ЕС в отношении ядерной энергетики. Следуя энергетической политике ЕС, страны Центральной и Восточной Европы ищут альтернативные российским источники снабжения ядерным топливом либо принимают решение о поэтапном закрытии АЭС, использующих российское топливо (пример с решением о поэтапном закрытии Игналинской АЭС в Литве).
В то же время существует ряд факторов, которые будут противодействовать снижению экспорта российских энергоносителей как в присоединяющиеся к ЕС страны, так и в Евросоюз в целом. Государства Европы в связи с трудностями в обеспечении нефтью, а также по экологическим соображениям объективно заинтересованы в увеличении импорта энергоносителей из России. На проходившей в Лондоне в июне 2003 г. российско-британской энергетической конференции Евросоюзом объявлено о законодательном утверждении плана создания единого энергетического рынка для обслуживания всего населения расширенного Евросоюза и о включении "Газпрома" в его структуру. В соответствии с принятым решением на смену поставщикам-монополистам, обслуживающим закрытые для конкуренции региональные и национальные рынки Европы, должен прийти механизм единого энергорынка, на котором каждый потребитель будет иметь право выбора поставщика энергетических услуг. По информации СМИ, в течение 30 лет потребление газа в Европе должно вырасти на 50%.
В общем объеме используемого в этих странах газа поставки российского газа должны увеличиться в этой связи с нынешних 18% до 30%. При оценке развития сотрудничества РФ с расширяющимся Евросоюзом следует иметь в виду, что национальным интересам России соответствует постепенное снижение экспорта невосполнимых природных ресурсов (прежде всего нефти и газа), поставка которых в сыром виде приносит стране ежегодные потери, измеряемые в миллиардах долларов. В ходе начавшегося с конца 2000 г. энергодиалога с ЕС Россия правомерно ставит вопрос об увеличении экспорта в европейские страны (кроме первичных энергоресурсов) электроэнергии, ядерного топлива, нефтепродуктов и нефтехимических товаров.
Ввиду топливно-сырьевой
направленности
российского
экспорта в
страны ЦВЕ,
особое значение
для России
имеют перспективы
реализации
новыми членами
положений
энергетической
политики ЕС.
Последняя, в
частности,
содержит рекомендации
лимитировать
в целях обеспечения
энергетической
безопасности
«импорт энергоносителей
на уровне 25-30% от
объема потребления
и диверсифицировать
источники
импортного
снабжения
энергоресурсами,
ограничив долю
отдельных стран
до 30%. Очевидно,
что выполнение
странами-кандидатами
этих рекомендаций
причинило бы
России, удовлетворяющей
до 75% их потребностей
в энергетическом
сырье, огромный
ущерб»1.
Обоснованное
беспокойство
у России вызывают
проблемы транзита
через территории
присоединяющихся
к ЕС стран, в
том числе гарантии
беспрепятственного
транзита грузов
между Калининградской
областью и
остальной
территорией
РФ.
Из вышеизложенного очевидно, что распространение СПС на новые государства-члены и в целом новый этап расширения Евросоюза будут иметь неоднозначные и противоречивые последствия для России. Как представляется, следует ожидать, что с наиболее болезненными процессами российские участники внешнеэкономической деятельности встретятся в краткосрочной перспективе. Дальнейшее сотрудничество с партнерами из стран Центральной и Восточной Европы и Балтии на общем европейском "игровом поле"; по единым нормам и правилам хозяйственной деятельности позволит минимизировать отрицательные последствия и получить в долгосрочной перспективе существенные преимущества в сотрудничестве с присоединяющимися к ЕС странами и Европейским союзом в целом.
Замена коммунистических режимов в Восточной Европе на демократические не могла привнести к самостоятельности малых стран, которые на стыке соперничающих между собой геополитических систем не в состоянии иметь независимую внешнюю политику. Либо Россия удерживает эти страны в своей
____________
1См.: Министерство иностранных дел РФ, департамент информации и печати Последствия расширения ЕС для экономики России // www.mid. - 21.04.2004.
геополитической орбите, либо они оказываются втянуты в антироссийскую комбинацию1.
Либерализация торгово-экономических отношений нашей страны с ЕС ведет к дискриминации российских хозяйствующих субъектов, осложняет условия конкуренции для российских производителей машин и оборудования, другой готовой продукции.
Курс стран ЦВЕ на сближение с ЕС и их последующее членство в Союзе глубоко отразился на экономических отношениях России и ЕС. Еврогармонизация действующих технических
правил и стандартов сейчас сокращает для российских производителей возможность экспорта в ЦВЕ многих видов машин, оборудования и товаре народного потребления. Распространение в ближайшие годы на эти страны действующего в ЕС принципа кумуляции при определении происхождения товара, который пользуется льготным таможенным режимом в ЕС, приведет к дальнейшей переориентации их производителей с рынка России на рынок ЕС. Следует ожидать и переориентации части сырьевого импорта из России на другие источники, например на их развивающиеся страны, которые получили преференции в торговле с ЕС.
Вступление стран ЦВЕ в ЕС может сопровождаться дальнейшим снижением и их товарооборота с Россией, ухудшением условий доступа российских товаров на рынок этих стран, как это уже случалось при присоединении к ЕС Австрии, Финляндии и Швеции
_________
1См.: Нарочницкая Наталия Европа «Старая» и Европа «Новая»// Международная жизнь. – 2003. - № 4. – С.56.
(экономические издержки для России от присоединения к ЕС упомянутых трех стран оцениваются в 100 млн долл. США в годовом исчислении1). Одновременно будет расти зависимость России от ЕС, на который и сейчас приходится более трети российского внешнего товарооборота.
Постепенно усилилось понимание того, что перспектива расширения ЕС таит в себе и большой потенциальный заряд негатива для торгово-экономических отношений России со странами ЦВЕ. Недаром в Соглашение о партнерстве и сотрудничестве России и ЕС было включено на такой случай положение о возможных консультации.
Расширение ЕС создает дополнительные препятствия для сложно протекающего процесса восстановления нарушенных экономических связей России и ее партнеров СНГ с государствами ЦВЕ и Балтии, приграничного регионального сотрудничества.
«Говоря о последствиях расширения ЕС, нельзя не упомянуть и введение Шенгенского визового режима на будущих восточных границах Евросоюза», - отмечает руководитель рабочей группы по подготовке доклада Заместитель директора ИМЭПИ РАН, д.э.н., профессор Светлана Глинкина. Под влиянием ультимативного требования Европейской комиссии страны-кандидаты ввели визы для российских граждан уже за год-два до планируемого вступления в ЕС и примерно за пять лет до их присоединения к Шенгенской зоне.
____________
1См.: Воронов К. Пятое расширение ЕС: судьбоносный выбор// Мировая экономика и международные отношения. – 2002. - № 9. – С.86.
В итоге «безопасность» западноевропейского ядра ЕС обеспечена по максимуму, тогда как интересы России и ее граждан, как, впрочем, и объективные интересы стран ЦВЕ, практически проигнорированы. «Это уже негативно сказывается на сотрудничестве России и стран ЦВЕ», - подчеркивает Светлана Глинкина»1.
Присоединение стран ЦВЕ к Единой аграрной политике ЕС (ЕАП) будет иметь для России двойной негативный эффект. С одной стороны, ожидаемая модернизация агропромышленных комплексов этих стран за счет средств Евросоюза и практикуемое в нем субсидирование сельхозпроизводителей из структурных фондов может увеличить поток дешевого продовольствия на российский рынок, что нанесет ущерб национальным товаропроизводителям. Ярко выраженный протекционизм Единой аграрной политики ЕС сузит возможности российского сельскохозяйственного экспорта в страны ЦВЕ, сделав нашу продукцию на их рынках неконкурентоспособной. По мнению авторов доклада, годовой объем торговли сельхозпродукцией России с десятью присоединяющимися странами, составляющий сегодня около 300 млн. долл., после расширения ЕС может снизиться до 50-60 млн. долл.
_____________
1См.: Министерство иностранных дел РФ, департамент информации и печати Последствия расширения ЕС для экономики России // www.mid. - 21.04.2004.
Заключение
Как такое значительное расширение ЕС повлияет на и без того не простые взаимоотношения Евросоюза и России? Новую геополитическую ситуацию можно охарактеризовать так:
В расширении Евросоюза есть некоторые плюсы для России. К нашей территории приближается зона благосостояния и стабильности. Ясно, что страны, только что вступившие в ЕС, будут развиваться более быстрыми темпами. А соответственно, появится и больше возможностей для взаимодействия. Да и средний уровень таможенных тарифов на экспорт и импорт в ЕС ниже среднего уровня наших торговых тарифов с этими странами. Таким образом, в среднесрочной перспективе Россия в этом смысле может выиграть.
Но существую и минусы…Есть некоторые краткосрочные тенденции, которые беспокоят.
Вопервых, изза некоторой неуклюжести российской дипломатии и еще большей неуклюжести бюрократии ЕС мы слишком поздно обратились к вопросам, которые действительно беспокоят Россию, в том числе загодя не начали переговоры для того, чтобы не понести или сократить до минимума те потери, которые нам угрожали, например, в связи с невыгодным для нас изменением тарифов по целой группе товаров. Это небольшая сумма, но, тем не менее, она существенна для целого ряда отраслей.
Вовторых, расширение ЕС за счет стран, в которых традиционно сильны антироссийские настроения, может усилить антироссийский настрой в целом в бюрократии Евросоюза, куда вольются эти люди.
Кроме того, до последнего дня не решался вопрос по калининградскому транзиту. В принципе переговоры России по Калининграду были проведены крайне неудачно. Сделали вид, что мы чтото решили положительно, а проблемы, на самом деле, остаются. Например, так и не была создана специальная программа по возрождению Калининграда и превращению его в зону особого сотрудничества с ЕС. И в результате Калининград тихо «отплывает» кудато в сторону.
Вообще, до недавнего времени состояние наших отношений было близко к кризису. Тем более что Россия отказывалась распространить на новые странычлены ЕС действие Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Евросоюзом. Все это было серией неловких шагов с двух сторон.
Помимо всего прочего нарастают и некоторые политические сложности вне зависимости от расширения ЕС. Три года тесно сотрудничали, и результат не высок. Хотя, конечно, мы лучше узнали друг друга, выработали критерии сотрудничества, которых у нас не было, лучше поняли механизмы взаимодействия и работы Евросоюза. Может быть, на следующем этапе мы поймем, что с ЕС нужно работать до того, как принято решение, а не после этого, поскольку бюрократия ЕС столь неэффективна, что она уже не может, набрав инерцию и вобрав в себя мнения всех стран, развернуться.
Существует мнение, что Европейский Союз находится в состоянии глубокого кризиса, но надеюсь, что он разрешится, потому что это выдающийся эксперимент в истории человечества — преодоление вековой вражды и создание наднационального объединения. Но пока не слишком много оптимизма. И то, что новые страны входят в ЕС, тоже не разряжает ситуацию.
Мне кажется, что одной из причин того, почему ЕС пошел на столь решительное расширение, было ощущение кризиса, попытка как бы выйти за рамки старого Союза, поставить новые задачи, замаскировать этот кризис, создать видимость действия и, может быть, влить какуюто новую энергию, поставив новые задачи. Но пока ситуация в ЕС внушает некоторую тревогу.
Библиография
Бирюков М.М. О некоторых правовых проблемах, возникающих для России в связи с расширением ЕС\ Государство и право. - № 7. – 2004. – С.27 -35.
Бойцова В. Европейский союз: расширение на восток// Общественные науки и современность. – 2002. - № 2. – С.78 – 86.
Воронов К. Пятое расширение ЕС: судьбоносный выбор// Мировая экономика и международные отношения. – 2002. - № 9. – С.59 -87.
Годин Юрий, Рудков Анатолий «Отстойник незаконных иммигрантов», такую роль отводят России эксперты ЕС// Российская федерация сегодня. – 2004. - № 19. – С.63.
Европейское право. Учебник для вузов / Отв. ред. Л. М. Энтин. М., 2001.
Клемин А.В. О договорах между ЕС и Россией // Московский журнал международного права. 2002. - № 2. - С. 57.
Министерство иностранных дел РФ, департамент информации и печати Последствия расширения ЕС для экономики России // www.mid. - 21.04.2004.
Нарочницкая Наталия Европа «Старая» и Европа «Новая»// Международная жизнь. – 2003. - № 4. – С.45 – 63.
Попова Оксана Евросоюз – это наше завтра?// Дело. - № 46. – 27.12.04. – С. 3.
Право Европейского Союза: Учебник для вузов/ Под ред. С.Ю. Кашкина. – М.: Юристь, 2003.