Система государственного управления Российской империи в XIX – начале XX веков. Традиции и реформы

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

Филиал СЗАГС в г. Пскове

Юридический факультет

Специальность 030501 Юриспруденция

ИСТОРИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

РЕФЕРАТ

Система государственного управления Российской империи в XIX – нач. XX вв. Традиции и реформы.

Студент: Пересильд Татьяна Ивановна

Год набора/окончания: 2006/2009

Заочная форма обучения

Высшее профессиональное образование

по сокращенной образовательной программе (3 года)

Преподаватель: к.и.н.

Седунов Александр Всеволодович

Санкт-Петербург

2006

Введение

Российское государство прошло долгий тысячелетний путь развития и государственное управление все это время также эволюционировало и развивалось. Начиная от княгини Ольги, давшей уставы и установившей погосты, до сегодняшнего времени усовершенствование государственного и местного управления остается важной задачей государственной власти.

За период с начала XIX и до начала XX вв. в российском государственном управлении существенно усилилось значение высшего, императорского управления, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями, возникли новые органы местного самоуправления. Этот период изучался в отечественной истории, в основном с точки зрения революционной борьбы угнетенных народных масс против самодержавия.

«Тезис о неправомерном характере русской государственности стал общим местом не только в советской, но и в западной историографии. Уже много лет живет крылатая фраза: «В России правят не законы, а люди». Этот тезис возник в русской либеральной дореволюционной историографии и имел сугубо политическое назначение. Он был направлен против самодержавия и ставил идеалом для России западные демократии. Свою политическую функцию этот тезис выполнил. Однако, истина, как это часто бывает, когда политика вмешивается в науку, пострадала: был создан очередной миф, получивший широкое распространение как в массовом сознании, так и в специальной литературе»1.

Попробуем проанализировать роль императора, самодержавной администрации, законов, общественных институтов в государственном управлении в рамках данной работы.

Система государственных учреждений в течение XIX - начале XX вв. постоянно совершенствовалась. Важнейшие реформы были проведены при Александре I, Александре II и Николае II. Были сделаны принципиальные усовершенствования в начале XIX и в начале XX вв. Мы должны признать, что верховная власть и ее администрация в сфере государственного управления сделали немало позитивного, если учитывать, что передовая российская общественность по своим взглядам и политическим требованиям, бесспорно, обгоняла готовность народа к парламентской демократии.

С начала XIX века некоторая часть образованного общества и сам император попали под влияние либеральной доктрины государственного управления, широко распространенной тогда в Европе. «Эта доктрина требовала индивидуальной свободы, ослабления государственной опеки и невмешательства в экономическую и духовную жизнь подданных, ее лозунгом стало предоставить дело его собственному течению, роль государства должна ограничиваться обеспечением личной свободы и безопасности подданных. Либеральная доктрина поставила на место регулярного или полицейского государства правовое государство, которое обеспечивает свободу и индивидуальные права своих подданных, признает за всяким человеком свободу личности, без которой человек не является подлинным человеком. Такое государство является правовым по цели, но не по формам и приемам деятельности, так как здесь нет речи об установлении для проявления государственной власти правовых форм и правовых пределов».2

В развитии Российской государственности в XIX – нач. XX вв. мы выделим следующие периоды:

С начала XIX в. до 1861 г. В это время, особенно в царствование Николая I абсолютизм достигает своего апогея. Император в данный период стремился лично вмешиваться даже в мелочи государственного управления. Конечно, такое стремление было ограничено реальными человеческими возможностями: царь был не в состоянии обойтись без государственных органов, которые проводили бы его желания, его политику в жизнь. «Спокойно обходясь без конституции, российские императоры не могли в то же время обойтись без совершенствования государственного аппарата, без приспособления его к нуждам нового времени». 3

Развитие русской государственности во второй половине XIX в. проходит как бы в два основных этапа. Вначале проводятся буржуазные реформы в 60-70-е гг. называемые современниками «Великими реформами».

В 80-х – начале 90-х гг. наступает период контрреформ: устанавливается жесткий полицейский режим, следует ряд законодательных актов, ограничивающих существующие свободы, предпринимаются попытки отказаться от основных положений буржуазных реформ.

Конец XIX – начало XX в. было ознаменовано значительными переменами в государственной и политической жизни России. Под сильным напором внутренних и международных обстоятельств верховная власть сама вынуждена предпринять ряд акций, которые привели к либерализации политической жизни и фактически ограничивали самодержавие. Была реализована на практике идея об учреждении органа представительной власти и была легализована оппозиционная политическая деятельность, что позволило в достаточно короткие сроки сложиться многопартийной системе, влияющей на течение политической жизни и на управление государством.

1. Государственное управление в первой половине XIX в.

1.1. Реформы высших государственных органов при Александре I

С приходом Александра I к власти было торжественно провозглашено, что в основе его политики будет строгое соблюдение законов. В изданном 12 марта 1801 г. Манифесте, он объявил, что будет придерживаться политического и правового курса Екатерины II. В мае 1801 г. был создан Негласный комитет, в который входили представители молодого поколения дворянской аристократии, придерживавшиеся либеральных идей и считавшие необходимым реформировать государственное устройство Российской империи.

«С образованием в 1810 году Государственного совета в качестве законосовещательного учреждения превращение России в правомерную монархию пошло быстрыми темпами. Как сказано было в манифесте, возвестившем об учреждении Государственного совета, он создавался для удовлетворения осознанной потребности «учреждать постепенно образ правления на твердых и непременяемых основаниях закона».1

Совет не был представительным бюрократическим учреждением, его члены, число которых с 1810 до 1890 г. увеличилось с 35 до 60 человек, назначались императором из влиятельных чиновников, нередко вышедших в отставку, а министры входили в его состав по должности. «В силу этого он не мог формально ограничивать самодержавие, однако с момента образования Государственного Совета все законы должны были предварительно обсуждаться в нем, прежде чем поступить на утверждение императора, что служило критерием между законом и постановлениями верховной власти в порядке текущего управления: то, что прошло через Государственный Совет, становилось законом, то, что не прошло через него, имело юридический статус постановления. Кроме того, всякий закон должен был утверждаться государем и опубликовываться Сенатом. Это имело принципиальное значение: теперь воля императора могла быть реализована при одном очень важном условии если воля превратилась в писанный закон, который предварительно обсужден в Государственном Совете и публиковался Сенатом. Ставился заслон дурной воле, пользуясь словами Екатерины II, «неотесанных тиранов» и «капризных деспотов»…2

При этом император мог «внять мнению» как большинства, так и меньшинства Государственного совета, мог опровергнуть и то, и другое. Тем самым подчеркивался совещательный характер Государственного совета. Большое значение имела Государственная канцелярия, которая не только вела делопроизводство Государственного совета, и «редактировала» выносимые на обсуждение законопроекты, т.е. проводила всю основную работу по составлению текста законопроектов. Развитие и осуществление реформы центральных учреждений связано с деятельность председателя этой канцелярии М.М.Сперанского, планы государственных преобразований которого Александр I в принципе одобрял, но на деле они воплощены не были.

Важное нововведение в государственном управлении при Александре I состояло в том, что в 1801-1803 гг. Сенат получил статус института административной юстиции, прокуратуры и суда со следующими функциями: административно-судебные дела; надзор за правительственным аппаратом через губернских и уездных прокуроров, самостоятельно – с помощью самих сенаторов и посредством жалоб; высшая инстанция суда; охрана и удостоверение особенных прав разных классов. Постепенно высший суд и надзор за деятельностью коронных учреждений стали главными функциями Сената в течении XIX – начала XX веков.

С целью контроля за деятельность органов коронного управления Сенат: 1) поддерживал постоянную связь с местными учреждениями, информировал их о результатах проверки управления в империи, как бы напоминал о том, что судный час наступит для всех, требовал неукоснительно следовать законам и инструкциям; 2) рассматривал отчеты о деятельности учреждений и персональные отчеты губернаторов об их работе; 3) заслушивал губернаторов в Сенате во время их пребывания в Петербурге; 4) рассматривал жалобы; 5) проводил ревизии учреждений. Осуществляемый Сенатом прокурорский надзор существенно сдерживал безнаказанное злоупотребление властью со стороны коронной администрации и защищал интересы населения и казны.

Особенно эффективной была деятельность сенаторов в качестве ревизоров местного коронного управления, которых нередко лично направлял император в ту или иную губернию по полученному сигналу. Вспомним испуг чиновников в повести Н.В.Гоголя «Ревизор».

1.2. От коллегий к министерствам

Наиболее значительным изменениям в начале XIX века подверглась система центрального управления, действовавшая в XVIII в. на основе коллежского принципа, который перестал отвечать требованиям нового столетия, не обеспечивал необходимую централизацию и персональную ответственность чиновников. Необходимо было более гибкое, оперативное, централизованное исполнительное управление. Александр I предпочел конституции радикальную административную реформу, поддержал проект Н.Н. Новосильцева о создании министерской системы управления, предпосылки которой формировались в исполнительных структурах и обозначились на рубеже веков, отразив и министерские образцы других стран.

В соответствии с царским Манифестом «Об учреждении министерств» 1802 г., было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Два из них прежде не имели аналогов в Российской системе управления – это Министерство внутренних дел и Министерство народного просвещения. К 1861 г. их стало 9, к 1917 – 12.

Учреждалась должность «товарища министра» — помощника министра. Совмещены должности министра юстиции и генерал-прокурора Сената. Определены функциональные направления, предметы и параметры деятельности каждого министра, подведомственные ему сохраненные государственные коллегии и другие учреждения, что обеспечивало преемственность управления и эволюционный характер преобразования его аппарата при переходе на качественно иной уровень единоначалия, ответственности, исполнительности и формирования ведомственности.

Завершило оформление министерской системы в России издание в 1811 г. «Общего учреждения министерств», составленного при участии М.М.Сперанского. Министрам вверялась исполнительная власть в пределах деятельности порученных им министерств и устанавливалось, что все министры «подчинены непосредственно верховной власти»1, т.е. императору. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии, возглавляемые директорами. Наиболее важные дела рассматривались Советом при министре - совещательным органом, куда входили товарищи министра и директора департаментов.

С созданием министерств возникает и орган, координирующий их действия, рассматривающий вопросы, относящиеся к компетенции нескольких министерств, ежегодные отчеты министров, дела о награждении и взысканиях чиновников и другие. В манифесте 1802 года еще не было четкой регламентации деятельности Комитета министров, его полномочия вырабатывались постепенно и получили законодательное оформление к 1812 году.

Центральное управление приобретало на министерской основе характер централизованной и бюрократической ведомственной системы, представленной к середине XIX в. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их совместные межведомственные усилия через Комитет министров.

В отличие от западных правительств, возглавляемых самостоятельными председателями (премьерами) и представлявших объединение, кабинет министров, российский Комитет министров не был ни таким правительством, ни главой исполнительной вертикали управления, хотя вопросы эти поднимались не раз в «негласном комитете», других инстанциях. Предлагалось изучить опыт английского объединенного кабинета (министерства) его королевского величества, где имелись глава министерства и главы восьми отраслевых отделений. Александр I и Николай I боялись утратить часть своих верховных функций, возникновения относительно самостоятельного главы центрального исполнительного управления. Был использован опыт административной системы наполеоновской Франции, где министры не объединялись в один совет (правительство, правительственный кабинет), подчинялись непосредственно императору Бонапарту, являлись членами Сената с совещательным голосом. Подобный опыт импонировал Александру I и Николаю I в их стремлении удерживать во всех случаях бразды правления в своих руках. Сохранилось неотъемлемое право царей самолично управлять государством. Они сами назначали, увольняли, контролировали министров, направляли и объединяли их действия, принимали их всеподданнейшие индивидуальные доклады, осуществляли через Комитет министров верховный надзор за государственным аппаратом.

«Министерская система управления, во-первых, подчеркнула преемственность реформы Александра I по отношению к преобразованиям Петра I. Во-вторых, учреждение министерств было вызвано необходимостью приведения всех частей государственного управления в стройную систему. В-третьих, министерства должны были помочь утвердить общее социально-экономическое благосостояние империи. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять только восемь министерств, которые при разделении государственных дел ведали определенной сферой, а все министерства обеспечивали единство управления»1.

«Генезис центрального отраслевого управления через путных бояр—приказы-коллегии увенчался министерствами. Министерской системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность, исполнительность; д) линейная вертикаль исполнения, строгая ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации»2.

Постепенно реформаторские намерения Александра I сменились консервативным курсом. Огромное впечатление произвели на императора волнения в военных поселениях, Семеновском полку и европейские революции 20-х гг., которые окончательно убедили его в несвоевременности каких-либо преобразований.

1.3. Изменение местного государственного и общественного сословного управления

Перешедшая из XVIII в. система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в.

При Александре I сохранился статус губернатора как представителя власти, управляющего губернией от имени императора, хозяина губернии. Но Александр I уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом.

«Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.) предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе и словам закона». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблюдать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената — контролировать его исполнение»1.

Большая часть губернаторов занимала свой пост не более 3-5 лет. «Положение губернатора было в какой-то мере двойственным: он назначался непосредственно императором и представлял ежегодные отчеты на высочайшее имя, с другой стороны – являлся чиновником МВД, и находился в фактическом подчинении у министра»2. Губернатор обладал не только административными функциями, но и наблюдал за деятельность судебных органов.

Губернское правление, было также непосредственно подчинено правительствующему Сенату, куда представляло дела на благоусмотрение, «встретив мнение и недоразумение в смысле законов». Губернаторство охватывало и ведомственные учреждения, созданные на местах министерствами.

Губернаторы выполняли функции с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, превратившееся к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения: 1) по обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений губернатора и правления; 2) по управлению полицией; 3) по связи администрации с судами; 4) по связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств.

«Созданы новые коллегиальные аппараты под председательством губернатора в виде отраслевых присутствий, комиссий, комитетов, куда входили ответственные должностные лица, губернский предводитель дворянства, прокурор. С их помощью осуществлялись хозяйственно-административные ведомственных учреждений, решались социальные проблемы. Действовали рекрутские присутствия (с 1831 г. — комитеты), различные комиссии и комитеты: народного продовольствия, строительные, дорожные, статистические, земских и городских повинностей, общественного здравия, холерные, оспенные, попечительные о тюрьмах, раскольниках (с 1838 г.), врачебно-полицейские и др»3.

Уездное управление представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе с капитан-исправниками, в составе заседателей от дворян, государственных крестьян. Уездные казначейства, создаваемые еще с конца XVIIШ в. являлись ведомственными органами Министерства финансов и подчинялись губернской казенной палате, они ведали приемом, хранением денежных сборов, доходов и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные, продавали все виды гербовой бумаги и др.

В 1837 г. уезды разделены на полицейские станы. Назначаемый губернатором становой пристав осуществлял полицейские функции, опираясь на вотчинную полицию и избранных крестьянскими сходами сотских и десятских.

Государственное управление вошедшими в состав Российской империи новыми территориями, другими окраинами, учитывало специфическое административно-территориальное деление, создавались наместничества, генерал-губернаторства, губернии, края, области, округа, магалы и др. В 1809 г. Александр I утвердил конституцию Финляндии, по которой законодательная власть принадлежала сословному сейму, а исполнительная – Правительствующему сенату, вся административная власть с 1816 года фактически находилась в руках генерал-губернатора. В 1815 г. Польше была дарована Конституционная хартия. Польша имела свой выборный орган - законосовещательный сейм. Административная власть находилась в руках наместника царя, при нем в качестве совещательного органа действовали Государственный совет, а также состоявший из министров-поляков Административный совет. Управление присоединяемыми землями Кавказа, постепенно в течение всей первой половины XIX в. складывалось в различных формах в основном по общероссийскому образцу.

Государственное управление городом сохранило свои прежние особенности и структуры: учреждения, должностные места, выборные магистраты, ратуши. К середине XIX в. из 700 городов империи (без Польши и Финляндии) 62 имели статус губернских, 498 — уездных. Почти 80% российских городов являлись административными центрами, имели административные функции. Через административные структуры государство присутствовало в жизни городов, регулировало непосредственно, прямо и косвенно через финансовую, налоговую, торговую, промышленную, сословную политику все основные сферы городской жизни.

«Сформировалась четко устроенная система полицейских органов, должностей, решавших различные, в том числе административные, вопросы местного управления, суда: городские управы благочиния с обер-полицмейстерами, приставами, ратманами, полицмейстерами, частными приставами (деление городов на части), полицейскими, будочниками, городскими, уездными городничими, капитан-исправниками, становыми приставами, земскими судами в уездных городах»1.

Градоначальство как административно-территориальная единица стало создаваться с 1802 г. и включало город с прилегающей территорией, выделенный из губернии. «Как институт управления градоначальство учреждалось на основе частных законодательных актов, функционировало по «особым учреждениям», входило в систему МВД, подчинялось ему непосредственно. Градоначальник был приравнен к губернатору по статусу и правам, имел высокий военный чин. Он заведовал городским управлением, благоустройством, возглавлял полицию, контролировал торговлю и судоходство, осуществлял надзор за состоянием крепостных, портовых, публичных зданий и сооружений, присутственных мест, за содержанием карантинов, почтой, наблюдал за деятельностью иностранных консулов, выдавал заграничные паспорта, разрешения на открытие частных типографий и литографий, председательствовал в статистическом комитете и особом по городским делам присутствии. Градоначальство централизовало управление городами, влияло на общественное городское управление, было распространено в последующее время на столицы и другие города»2.

«Система государственного управления дополнялась по-прежнему органами общественного сословного управления. Решающее значение в местном управлении приобрели дворянские сословные корпорации. Возросла роль губернских и уездных дворянских собраний и предводителей дворянства, которые возглавляли, как правило, все присутствия, комиссии, комитеты, а собрания избирали уездных капитан-исправников, судей, заседателей в полицейские и судебные учреждения. Укреплены позиции крупного дворянства в управлении. Манифестом «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» (6 декабря 1831 г.) право выбирать на дворянские общественные должности могли дворяне, имевшие не менее 110 душ крепостных крестьян или 3 тыс. десятин незаселенной земли. Законом (от 16 июля 1845 г.) создавались условия для сохранения крупного дворянства: переход заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено отчуждать их посторонним лицам и дробить. Через сословные дворянские органы усилена в государственном управлении роль крупных помещиков-крепостников»3.

В первой половине XIX в. были произведены основные преобразования по огосударствлению церкви. Эта была полтика дальнейшего приведения коллегиального церковного аппарата в соответствие с общим уровнем централизации государства. Высшим законодательным, административным и судебным учреждением по делам Русской Православной Церкви оставался Синод, глава которого назначался царем из светских чиновников. Обер-прокурором при Николае I был даже армейский офицер из гусар. Усилился процесс бюрократизации церковного управления, появились новые канцелярии, хозяйственные и духовно-учебные управления, в 1817—1824 гг. церковное ведомство входило в Министерство духовных дел и народного просвещения, когда неудачно предпринимались попытки клерикализации просвещения. Падала роль Синодальной коллегии в церковном управлении, члены которой назначались императором из видных архиереев (черного духовенства), и решения которой утверждались императором. С 1835 г. обер-прокурор входил в состав Комитета министров. Была усилена духовная цензура, преследования раскольников и «иноверцев». Церковь превращалась в обособленную часть самодержавного управления, что порождало и обостряло противоречия между властью и сословным управлением духовенства.

В XIX в. продолжалась начатая в XVIII в. политика ограничения и регулирования сословного казачьего управления, оно функционировало в жестких рамках самодержавной системы государственного управления.

Можно сделать вывод, что функции местного государственного управления в начале XIX века постоянно расширялись в связи с усложнением местной жизни, обострением социальных отношений; административный аппарат постоянно разрастался.

1.4. Государственное управление при Николае I: «Апогей самодержавия»

В декабре 1825 года тайные общества, состоявшие главным образом из гвардейских офицеров, подняли мятеж, но потерпели поражение. Николай I жестоко расправился с выступавшими, но приказал составить свод мнений декабристов в отношении внутреннего состояния государства, из которого, по его словам, «черпал много дельного».

При всех своих полицейских воззрениях (он мнил себя полицмейстером всей Европы), при полной убежденности в своей непогрешимости Николай I хорошо представлял себе несовершенство бюрократического аппарата. Обстоятельства складывались таким образом, что самому царю приходилось думать над искоренением его недостатков. 6 декабря 1926 г. был создан специальный комитет, задачей которого являлся пересмотр основ и уставов существующего государственного управления. В том же году было образовано II отделение собственной Е.И.В. Канцелярии, где под руководством М.М.Сперанского шло составление Полного собрания законов, а также Свода действующих законов в систематическом порядке.

«Оттесняя на второй план Государственный совет, «Собственная Его Величества канцелярия» постепенно приобретала особое значение. Она была органом, связывающим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. Во второй четверти XIX в. эта канцелярия превратилась в непосредственный аппарат при императоре и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии разрастался, его структура усложнялась, появились отделения канцелярии: первые три были образованы в 1826 г., четвертое – в 1828 г., пятое – в 1836 г. и шестое - 1842 г.»1

В 1837—1841 гг. оформлено сословное управление государственных крестьян по реформе министра государственных имуществ П.Д. Киселева, одного из умнейших сановников того времени. Но попытки реформирования управления государственными крестьянами и инвентарной реформы, проводимой в юго-западных губерниях, зачастую приводили к противоположным результатам. Было реорганизовано управление государственными крестьянами: в каждой губернии создавалась палата государственных имуществ с большим штатом чиновников. В отдельных уездах образовывались подчиненные палате округа государственных имуществ, во главе которых стояли окружной начальник и его помощники.

Это была попытка урегулировать не только государственное управление этой четырехмиллионной категорией крестьян, но и их самоуправление, его начала в соответствии с российскими традициями земского управления.

Казенные крестьяне делились на самоуправляющиеся сельские общества и волости. По два представителя от 10 дворов (десятидворники) составляли сельских сход, который решал дела сельского общества — низшей единицы сословного управления. Он избирал сельского старшину, двух «сельских добросовестных» на три года в сельскую расправу, уполномоченных на волостной сход по одному от 20 дворов. Сельский старшина утверждался губернской палатой государственных имуществ.

Волостной сход представителей, составлявших волость сельских обществ, избирал волостного голову, двух заседателей волостного правления, двух «добросовестных» волостной расправы, решал дела волости.

Усиление правительственного «попечительства» над крестьянами привело к росту произвола, взяточничества и всякого рода издевательств по отношению к «опекаемым» крестьянам. «Ныне за счет крестьян живут десятки чиновников», - пишет Николаю I шеф жандармов А.Х.Бенкендорф во «всеподданнейшем» отчете за 1842 год. Положение государственных крестьян не улучшилось, т.к. чиновный аппарат действовал сам по себе вопреки создавшей его абсолютистко-полицейской системе».1

Атмосфера деспотизма и безоговорочного послушания, отсутствие возможности свободно выразить собственную мысль, период наибольшего самоутверждения российского абсолютизма в его военно-бюрократической форме, так обычно характеризовали эту эпоху советские историки. «Вполне естественно, что все это в значительной степени усиливало процесс загнивания всего государственного строя, и в первую очередь государственного аппарата. Самым парадоксальным было то, что самодержец из самодержцев, «апогей самодержавия» не был в состоянии управлять этой системой. Для бюрократического аппарата этого периода характерная такая черта, как казнокрадство, которое достигло чудовищных размеров».2

Ради справедливости следует отметить, что Николай I в течение своего царствования, точнее до 1848 г. думал об отмене крепостного права, понимая, что он является «пороховым погребом» под государством. «Правда, он имел ввиду решить этот вопрос не сразу и, конечно, «безболезненно» в интересах дворянства.»3

При Николае I после 133 лет безуспешных попыток, в 1830-1932 гг., были подготовлены 45-томное Полное собрание законов Российской империи и 15-томный систематический Свод законов Российской империи, включавший действующее законодательство. Так был создан долгожданный кодекс законов, который поставил все государственное управление на твердое правовое основание.

В 1832 впервые было дано юридическое определение государственного устройства Российской империи в двух статьях Основных законов. 1-я статья определяет характер власти императора как «верховной, самодержавной и неограниченной». 47-я статья указывает, что осуществление самодержавной власти императора подчиняется принципу законности: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов от самодержавной власти исходящих». Закон провозгласил правомерный характер русской государственности в отличие от форм деспотических, где вместо закона действует ничем не сдерживаемый личный произвол правителя. Так интерпретировали статью русские юристы, так понимало ее образованное общество.

«Таким образом, в первой половине XIX в. государственный строй продолжал эволюционировать в сторону правомерной монархии благодаря тому, что самодержавие самоограничивалось законом, который оно само творило, и делало все возможное для развития правомерного бюрократического управления, действующего на основании закона, в соответствии с административным правом и под контролем административной юстиции и прокуратуры», - считает Б.Н. Миронов.4

«Для периода царствования Николая I наиболее точно соответствует определение: военно-бюрократическая монархия. Так, в составе Комитета Министров генералы составляли 55,5 %, в Государственном совете – 49, среди сенаторов – 30,5%», считает П.А.Зайончковский.5 Другой точки зрения придерживается Б.Н. Миронов: «Вероятно не будет преувеличением прийти к заключению, что при Николае I сложилась правомерная бюрократическая монархия».1

Но, несмотря на такую различную оценку, можно сделать вывод, что при Николае I получило дальнейшее развитие многое из того, что начинало осуществляться при Екатерине II и Александре I в сфере прав сословий, укрепления законности в управлении, распространения образования, ограничения крепостничества – все это готовило почву для следующего либерального царствования. Николай I следовал правилу: изменять в государственном строе лишь то, что необходимо. И в конце его царствования мы видим: Полное собрание законов и Свод законов, первые железные дороги, пароходы и телеграф, начало трудового законодательства, стабилизацию финансов, начало аграрной реформы, значительные достижение в образовании и культуре. Следует согласиться с теми исследователями, по мнению которых, прагматичный и консервативный Николай I сделал в конечном счете для общества больше, чем его брат – возвышенный, либеральный и мистически настроенный Александр I.

2. Государственное управление во второй половине XIX в.

2.1. Великие реформы Александра II

Во второй половине XIX века под влиянием экономических, социальным, политических факторов самодержавие вынуждено было провести ряд важнейших реформ. Севастополь заставил задуматься над системой государственного управления доведенной до высшей степени централизации.

В 1840-1860-е гг. значительная часть образованной передовой общественности считала, что общество имеет право и должно участвовать в управлении государством, так как государь и его правительство не справляются и в принципе не могут справиться без помощи общества, а также потому, что общество, таким образом, может защитить себя от злоупотреблений власти. Общественность начинает все настойчивее высказывать желание участвовать в государственном управлении. Реформы были во многом были вызваны желанием верховной власти смягчить противоречия, существовавшие во-первых, между царской администрацией и общественным самоуправлением, во-вторых, между различными группировками внутри самих органов самоуправления, в-третьих, между органами общественного самоуправления и населением. Эти противоречия мешали правильному функционированию всех органов власти.

При Александре II и при его активном участии в 1860-1970-е гг. в политическом строе России появились новые элементы правового государства. Были созданы всесословные органы местного самоуправления, обладавшие публичной властью, - земства (1864) и городские думы (1870), которым государство передало значительную часть своих полномочий. «Подобно тому, как за 100 лет до этого Екатерина II делегировала часть власти провинциальному дворянству, чтобы отвлечь его от дворцовых переворотов и претензий на участие в высшем управлении, так и Александр II тем же маневром стремился отвлечь общественность от большой политики. Оба случая иллюстрируют общую закономерность: в минуту слабости верховная власть делала заметные уступки в пользу общества, а когда приходила в силу, пыталась эти уступки минимизировать».2

Вследствие отмены крепостного права и дворянских привилегий все население приобрело основные личные (не политические) права. Новый цензурный устав (1865) позволял обществу через прессу и гласность осуществлять контроль за администрацией. Университеты получили академическую автономию(1863). В 1860-е гг. была проведена реформа бюджета, кассового дела и финансового контроля, что позволяло осуществлять надлежащий контроль за государственными финансами со стороны как правительства, так и общественности. Благодаря введению новых судебных уставов в 1864 г.