Формирование новой системы межгосударственных отношений в Европе

А.В.Торкунов

Окончание холодной войны в Европе

Начало перелому в Европе во второй половине 80-х годов положили изменения в политике СССР, руководство которого постепенно отказывалось от стереотипов «классовой борьбы» на международной арене, проявило готовность к сокращению военных потенциалов на принципах разумной достаточности, делало первые шаги по демократизации политической системы, пошло на участие в международных механизмах обеспечения прав человека. Принципиальное значение имел отказ СССР от «доктрины Брежнева», оправдывавшей прямое, в том числе военное вмешательство в дела стран, входивших в сферу советского влияния. После частичных выборов в Польше в июне 1989 г., в результате которых правящая рабочая партия лишилась монополии на власть, лидеры ряда ортодоксальных коммунистических режимов призывали силой вернуть ПОРП руководящую роль в Польше. Выступление М.С. Горбачева в Совете Европы 6 июля 1989г. окончательно подвело черту под этими спорами: «Любое вмешательство во внутренние дела, любые попытки ограничить суверенитет государств - как друзей и союзников, так и кого бы то ни было - недопустимы».

Отказ СССР от «доктрины Брежнева» открыл дорогу демократическим революциям второй половины 1989 г., в ходе которых в большинстве случаев практически без сопротивления пали коммунистические режимы в ГДР, Болгарии, Чехословакии, Румынии и Албании. Эти государства, как до них Венгрия и Польша, встали на путь реформ, в основу которых были положены ценности демократии, политического плюрализма, рыночной экономики. Состоявшиеся в большинстве стран Восточной Европы в 1990 г. первые за послевоенный период свободные многопартийные выборы привели к окончательному крушению коммунизма в Европе, а вместе с ним и послевоенной ялтинско-потсдамской системы. Одним из важнейших символов окончания холодной войны и раскола Европы стало падение Берлинской стены и объединение Германии, завершившееся 3 октября 1990

Стремительные перемены в Восточной Европе не остались без ответа на Западе. В мае 1989 г. президент Дж. Буш заявил Брюсселе, что США готовы отказаться от доктрины «устрашения», составлявшей основу их политики в послевоенный период. Принятая главами государств и правительств стран НАТО в июле 1990 г. в Лондоне декларация наметила существенные перемены в политике блока. В ней констатировались, в частности, отсутствие у альянса агрессивных намерений, приверженность мирному разрешению споров и отказу от применения первым военной силы; необходимость отказа НАТО от доктрины обороны на передовых рубежах и гибкого реагирования; готовность к сокращению вооруженных сил, к изменению задач и количества ядерного оружия в Европе; согласие на институционализацию Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ).

19-21 ноября 1990 г. в Париже состоялись совещание глав государств и правительств 34 государств - участников СБСЕ, а накануне его открытия - встреча руководителей 22 государств Варшавского договора (ОВД) и НАТО. Парижская Хартия СБСЕ для новой Европы констатировала окончание эры конфронтации и раскола Европы, а государства ОВД и НАТО заявили в совместной декларации, что «в новую эпоху, которая открывается в европейских отношениях, они больше не являются противниками, будут строить новые отношения партнерства и протягивают друг другу руку дружбы».

Поиск механизмов управления ситуацией

В основе принимавшихся в 1990 - 1991 гг. решений лежали представления о том, что с крахом коммунизма в Восточной Европе и продолжением реформ в СССР отпала главная причина раскола Европы. Понимая, что реформы на востоке континента потребуют времени, участники СБСЕ исходили из того, что путь к единой демократической Европе может быть проложен благодаря постепенному сближению между Востоком и Западом на основе закрепленных в парижской Хартии ценностей. Этому были призваны способствовать новые механизмы взаимодействия европейских государств, формирование которых началось на рубеже 80 – 90-х годов. Имеются в виду следующие процессы:

- институционализация политического диалога и взаимодействия в рамках СБСЕ, которому отводилась важная роль в закреплении общих ценностей, норм и стандартов поведения государств в отношениях друг с другом и во внутриполитическом плане; в продолжении переговоров по контролю над вооружениями и разоружению; разработке механизмов реагирования на чрезвычайные ситуации, предотвращения конфликтов и регулирования кризисов; организации сотрудничества в сфере экономического и человеческого измерений СБСЕ;

- реформа многосторонних организаций стран Востока (СЭВ, ОВД) и Запада (НАТО, ЕС, ЗЕС);

- налаживание сотрудничества между НАТО, ЕС, ЗЕС, Советом Европы, с одной стороны, и государствами Восточной Европы - с другой;

- формирование субрегиональных организаций, к числу которых относятся, в частности, Центральноевропейская инициатива[1] , вишеградская группа[2] , Совет государств Балтийского моря (СГБМ), Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР), Черноморское экономическое сотрудничество, Инициатива по сотрудничеству в Юго-Восточной Европе.

Сочетание различных форм общеевропейского, регионального и субрегионального сотрудничества должно было обеспечить управление процессами формирования новой системы межгосударственных отношений в Европе. Однако события начала 90-х годов поставили под сомнение реалистичность многих из первоначальных расчетов.

1. В течение короткого времени прекратили свое существование организации, обеспечивавшие в годы холодной войны господство СССР в Восточной Европе. Эти организации никогда не были эффективными инструментами равноправного сотрудничества их участников. Ввиду же усилившихся с конца 1990г. в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ[3] ) опасений по поводу возможного возврата советского руководства к той или иной форме «доктрины Брежнева» судьба СЭВ и ОВД в 1991 г была предрешена. 27 июня 1991 г. был подписан протокол о роспуске СЭВ, а 1 июля того же года - протокол о прекращении действия Варшавского договора, уже с 1990г. существовавшего лишь на бумаге. В 1991 г. страны ЦВЕ ускорили процесс пересмотра двусторонних политических договоров с СССР. Советские войска были выведены из Венгрии, Польши и Чехословакии. Сформировалась новая система внешнеполитических приоритетов стран ЦВЕ, которые свою главную задачу видели в интеграции в Совет Европы, ЕС, НАТО.

2. Возникновение югославского кризиса, начало в 1991 г. военного противостояния между Сербией и заявившими о выходе из состава федерации Хорватией и Словенией, а с 1992 г. - война в Боснии и Герцеговине (БиГ); распад СССР в конце 1991 г. - все это привело к глубоким изменениям ситуации в Европе, о которых и не помышляли авторы парижской Хартии. Главное среди них - исчезновение «Востока», мыслившегося контрагентом «Запада» в процессе их постепенного сближения. Это привело к снижению управляемости внутригосударственных и международных процессов на посткоммунистическом пространстве в условиях отсутствия эффективных региональных и субрегиональных механизмов.

3. В новых условиях сохранили свою роль институты западноевропейского (ЕС, ЗЕС, Совет Европы) и евро-атлантического сотрудничества (НАТО). Однако и эти организации оказались перед необходимостью определения своей новой роли в решении проблем европейского развития, а также формирован новых отношений с посткоммунистическими государствами.

Основные дилеммы формирования новой Европы

С окончанием холодной войны отошли на задний план прежние проблемы национальной и европейской безопасности и прежде всего опасность широкомасштабного вооруженного конфликта между двумя военными блоками. На передний план выдвинулись новые проблемы и вызовы, с которыми в индивидуальном и коллективном плане сталкиваются стран континента. К числу основных дилемм европейской политики, от разрешения которых во многом зависит будущая система межгосударственных отношений в Европе, относятся следующие:

1. Объединение Германии и снятие последних формальных ограничений ее суверенитета способствовали возрождению в ряде стран опасений по поводу возможных притязаний Германии на доминирующую роль в Европе. Активизация политических и экономических связей Германии со странами ЦВЕ и Россией; ее ведущая роль в поддержке проводимых здесь реформ и в обеспечении притока иностранных инвестиций лишь усилии подозрения, что на каком-то этапе Германия может поддаться соблазну проведения не согласованной с партнерами по ЕС и НАТО политики. «Ренационализация» политики Германии, а в результате и других государств привела бы к возрождению соперничества европейских держав, чреватого новыми конфликтами.

В процессе объединения Германии западные страны исходили из того, что основной гарантией предсказуемости ее политики является интеграция Германии в ЕС и НАТО. Эту точку зрения в итоге приняло и советское руководство, согласившееся с участием объединенной Германии в НАТО и оговорившее ряд ограничений для военной деятельности НАТО на территории бывшей ГДР. Стремление обеспечить возможно более глубокую интеграцию Германии в многосторонние структуры стало одним из побудительных мотивов ускорения процесса преобразования Европейских сообществ в Европейский союз, постепенного расширения наднациональных полномочий союза, в рамках которых имеется в виду «растворить» возросшее влияние ФРГ

Хотя в самой Германии дискуссия о ее роли в Европе и мире только начинается, политика страны после объединения направлена на снятие опасений соседних государств. В политическом классе ФРГ с начала 90-х годов сложился консенсус относительно приоритетов европейской политики, в число которых входят:

- сохранение приверженности интеграции в ЕС и НАТО, отказ ФРГ от односторонних действий; Германия не только согласилась с расширением полномочий ЕС, но и является сторонницей этого процесса;

- содействие вступлению стран ЦВЕ в западные структуры; тем самым Бонн стремился преодолеть противоречие между интеграцией в ЕС и НАТО, с одной стороны, и активной политикой в ЦВЕ - с другой;

- Германия стремится к сохранению партнерских отношений с Россией, избегая при этом установления «особых», способных возродить опасения по поводу «ревизионистского» характера германской политики в Европе; баланс собственных интересов, интересов европейских государств и России при этом видится в определении оптимальных путей интеграции России в новую систему отношений в Европе.

2. На протяжении веков отношения России с Европой в концептуальном и в практическом плане характеризовались как взаимным притяжением, так и взаимным отталкиванием. Демократизация сначала в СССР, а затем в России, политика рыночных реформ и адаптации к мирохозяйственным процессам создают предпосылки для постепенной интеграции России в новую систему европейских и глобальных отношений на основе партнерства. Тем не менее судьба и конечный результат российских реформ, самоидентификация России, определение ее места и роли в новой Европе еще в высшей степени неопределенны. Завершатся ли российские реформы созданием подлинно демократического общества с эффективной рыночной экономикой или, как это не раз случалось в истории, вновь возобладает национал-патриотическая реакция? Ответ на этот вопрос должна дать сама Россия.

3. Преодоление политического и идеологического раскола Европы в конце 80-х годов не сняло и не могло автоматически снять проблему разрыва в уровнях социально-экономического развития между государствами Запада и Востока Европы. Десятилетия коммунистического господства и плановой экономики затормозили развитие ЦВЕ, отбросили ее на обочину мирового и европейского хозяйства. Наиболее развитые страны ЦВЕ поуровню ВВП на душу населения сопоставимы с беднейшими странами ЕС. Проблемы и продолжительность переходного периода в ЦВЕ существенно недооценивались в начале 90-х годов, поэтому социально-экономические разделительные линии сохранятся в Европе и в обозримой перспективе. Трудности переходного периода порождают опасность внутренней дестабилизации в отдельных странах, способной иметь трансграничные последствия. Наиболее тревожным примером внутренней дестабилизации явился хаос в Албании в 1996 - 1997 гг.

4. После окончания холодной войны Европа не избежала возникновения локальных и региональных конфликтов, в том числе вооруженных. Массовое применение силы в бывшей Югославии стало самым тяжелым шоком для Европы, не испытывавшей столь масштабных потрясений на протяжении всего послевоенного периода. В связи с возникновением открытых конфликтов в странах бывшего СССР, проведением этнократической политики рядом новых независимых государств, порой приобретающей характер «этнических чисток», латентной опасностью сепаратизма и ирредентизма в ЦВЕ проблема внутренних конфликтов и «агрессивного национализма» сегодня рассматривается в качестве одного из главных вызовов европейской безопасности.

Большинство современных конфликтов в Европе приобрело формы военного противостояния в тех странах, которые в силу разных причин не прошли этап формирования национальных государств (или государств-наций), пройденный большинством европейских народов в XIX в. Во многих странах Юго-Восточной Европы и бывшего СССР действуют и иные комплексные факторы, позволяющие предположить, что конфликтность и нестабильность скорее всего будут неизменными спутниками процессов формирования новых национальных государств и модернизации. Все это в начале 90-х годов поставило сообщество европейских государств перед необходимостью определения эффективных инструментов управления кризисными ситуациями, а также разработки долгосрочной стратегии и политики предупреждения внутренних конфликтов.

5. Военное вмешательство НАТО в конфликт в Косово (СРЮ) в марте - июне 1999 г. поставило Европу перед рядом новых проблем. Первая из них - продемонстрированная НАТО претензия на право военной интервенции без санкции Совета Безопасности ООН или ОБСЕ за пределами зоны собственной ответственности в случае (как это имело место в СРЮ) грубых нарушений прав человека и национальных меньшинств.

Вместе с тем косовский кризис 1998 - 1999 гг. обнажил другую, более серьезную и долгосрочную проблему. Она связана с отсутствием у международного, в частности европейского сообщества государств инструментов мирного, без военной эскалации вмешательства во внутренние процессы в том или ином государстве, когда они ставят данное государство на грань гуманитарной катастрофы или массового нарушения прав человека и национальных меньшинств. Необходимость разработки соответствующих международных инструментов стала очевидной именно и прежде всего на фоне косовского кризиса.

6. Новые вызовы безопасности позволили в 90-е годы говорить о нетрадиционных измерениях политики безопасности, не сводимой больше к политике обороны, ограничения вооружений и контроля над вооружениями. Среди новых вызовов безопасности наибольшее внимание в последнее время привлекает массовая миграция населения, в том числе возросшие потоки беженцев; незаконный оборот наркотиков и торговля оружием; приобретающие международный характер терроризм и организованная преступность.

Если в 1989 - 1992 гг. большинство европейских государств проявляли осторожность в оценке возможных вариантов формирования новой европейской системы, то с 1993- 1994 гг. под воздействием ряда объективных процессов набор обсуждаемых вариантов постепенно сужался. К 1997г. этап дискуссий завершился. Более очевидными стали контуры формирующегося облика Европы, хотя его детали еще остаются предметом обсуждений. По существу, в 1993- 1997 гг. произошла «смена парадигмы» формирования единой Европы, которая рождается сегодня не на основе «сближения» Востока и Запада, а в результате постепенного расширения западных организаций. Наиболее существенным в этом плане является расширение на Восток ЕС и НАТО. В то же время многообразие европейских процессов не сводится к расширению этих организаций, а ведет к формированию «концерта» европейских институтов, каждый из которых по-своему уникален и незаменим с точки зрения управления европейскими процессами.

Институционализация и преобразование СБСЕ в ОБСЕ

До 1990 г. СБСЕ представляло собой серию межправительственных форумов. Совещание обеспечило решение трех основных задач: поддержания интенсивного и регулярного диалога между Востоком и Западом; согласования норм и стандартов поведения государств во взаимных отношениях и в отношении граждан; рассмотрения вопросов, связанных с выполнением государствами принятых ими обязательств. К началу 90-х годов СБСЕ превратилось в динамично развивавшийся эффективный инструмент регулирования отношений между Востоком и Западом. С падением коммунистических режимов в документах СБСЕ была выражена приверженность всех его участников плюралистической демократии, верховенству закона и уважению прав человека, частной собственности, рыночной экономике и социальной справедливости. Эти ценности были закреплены и конкретизированы в документах копенгагенского (июнь-июль 1990г.) и московского (сентябрь - октябрь 1991г.) совещаний Конференции по человеческому измерению СБСЕ, боннской Конференции по экономическому сотрудничеству в Европе (март - апрель 1990 г.) и в парижской Хартии для новой Европы, подписанной 21 ноября 1990г. После 1990г. развитие СБСЕ, с 1 января 1995 г. переименованного в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), характеризовалось рядом черт.

1. В 1992 - 1993 гг. существенно расширился состав участников ОБСЕ[4] в результате принятия в нее стран бывшего СССР и бывшей Югославии, а также Албании и Андорры. ОБСЕ является самой универсальной, общеевропейской организацией, что определяет как ряд