Региональные политические процессы в республиках Поволжья и Приуралья
(сравнительное исследование)
О.И. Зазнаев
Процесс становления демократии в посткоммунистических странах сталкивается со многими препятствиями. Ожидаемый большими группами населения скорый прорыв в царство экономического изобилия и демократических свобод фактически не состоялся. Более или менее успешный переход к рыночной экономике и демократии заметен в некоторых странах Восточной Европы. В государствах СНГ процесс перехода к политической демократии сопровождается острым экономическим кризисом, обнищанием больших масс людей, ростом этнического национализма, авторитарности в государственном управлении, возрастанием числа конфликтов, отсутствием стабильности. Классическим примером такого положения дел является Россия и особенно некоторые ее регионы.
Настоящая статья исследует динамику политических процессов шести республик Поволжья и Приуралья (Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика). Эти республики составляют единый территориальный массив между Волгой и Уральскими горами. Они имеют тесные экономические, исторические и культурные связи. Все шесть республик являются субъектами Российской Федерации, имеют собственные конституции, договоры с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий. В каждой из республик существует титульная этническая группа, смешанный состав населения. Местные политические элиты на протяжении последних десяти лет соревновались в создании имиджа последовательного защитника интересов своих республик, за расширение полномочий и получение более независимого статуса в Российской Федерации. Вместе с тем они тесно связаны между собой, поддерживают друг друга в построении взаимоотношений с федеральным центром. Значимость объекта исследования заключается в том, что на территории этих республик проживает 8,4 % населения страны (более 12,5 миллионов человек). Территория республик охватывает более 320 тысяч квадратных километров. Происходящие в этих республиках политические процессы имеют как множество общих, так и специфических черт.
Республики Поволжско-Уральского региона в процессе перехода: к демократии или авторитаризму?
Наиболее характерной чертой политической жизни республик Поволжья и Приуралья последних лет является отступление от демократических принципов, свертывание процессов либерализации и демократизации (так называемая «де-демократизация»), результатом чего является формирование в этнических регионах авторитарных региональных режимов или режимов с преобладанием авторитарных черт («авторитарная ситуация»). За последние годы в шести республиках Поволжья и Приуралья (Башкортостан, Республика Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия и Чувашия) сделан отход от продекларированных правящими элитами идей демократии в сторону снижения народного представительства, ослабления контроля за региональными лидерами и их командами, «выдавливания» оппозиции и политических партий из процесса принятия решений. Несмотря на значительную диверсификацию внутриполитических процессов в республиках Поволжья и Приуралья, можно выделить ряд общих для всех тенденций дедемократизации.
Происходит усиление юридических полномочий и фактической власти президента (Башкортостан, Марий Эл, Татарстан, Чувашия) или главы региона (Мордовия; Удмуртия — до 15 октября 2000 г.). В руках регионального лидера (президента, главы республики, главы парламента) находятся формирование политики, кадровые вопросы, сосредотачивается значительная политическая, а порой и экономическая власть. Во всех республиках именно от президента зависит всецело местная политика. Наверное, не случайно в Башкортостане и Татарстане президентов называют "бабаями" (дедушками), подчеркивая не только элемент мудрости пожилого человека, но и указание на то, кто в "доме" хозяин. Так, Президент Башкортостана Муртаза Рахимов заявил: «Да, я хозяин, народ меня выбрал, народ в меня поверил».
Происходит постепенный переход к президентскому типу разделения властей, когда не столько усиливаются полномочия президента, сколько ослабляется или прекращается контроль республиканских парламентов над правительством. Об этом свидетельствуют изменения, внесенные в Конституцию Чувашской Республики, новая Конституция Республики Марий Эл (1995 г.), введение поста президента в Удмуртии, дрейф в сторону президентской системы организации власти в Башкортостане и Татарстане. Так, в Татарстане в течение почти трех месяцев 1998 года пост премьер-министра оставался вакантным, правительство в этот период возглавлял Президент РТ. Как было справедливо отмечено в литературе1, президентский тип власти не способствует становлению демократии, что, на мой взгляд, подтверждают примеры президентских республик между Волгой и Уралом.
Все республики Поволжья и Приуралья являются президентскими. Лишь в Удмуртии до октября 2000 года сохранялась парламентская система власти (она во многом напоминала «советскую» парламентскую систему, в которой правительство формировалось парламентом). По сравнению с другими российскими республиками, которые еще в начале 1990-х гг. ввели институт президента, в Удмуртии на протяжении последнего десятилетия велись споры по поводу необходимости этого института: этот вопрос обсуждался в Госсовете Удмуртской Республики в октябре 1991, январе 1992, январе, ноябре и декабре 1993 года, в течение 1994 года, когда шла работа над новым проектом Конституции республики; в марте 1995 года был проведен референдум о введении поста президента, но из-за низкой явки избирателей он не состоялся; в феврале 1998 года Госсовет Удмуртии решил провести еще один референдум, но он не состоялся. Наконец, в марте 2000 года в Удмуртии был проведен референдум о введении поста президента, на котором большинство граждан высказались положительно.
Принципа разделения властей повсеместно нарушается, исполнительная власть доминируют над законодательной властью, президент или глава республики — над всеми государственными органами. Ситуация отягощается практически бездействием судебных органов, которые могли бы сдерживать лидера. Так, в Республике Татарстан правящая элита восемь лет противилась формированию Конституционного суда республики, хотя закон о нем принят в 1992 году (Конституционный суд сформирован лишь летом 2000 года). Иски о нарушениях в ходе организации и проведения выборов в этих республиках судами не удовлетворяются, несмотря на многочисленные жалобы со стороны граждан, партий и движений.
Представительский характер местных парламентов снижается. Это проявляется в занятии должностными лицами исполнительных органов власти (преимущественно главами администраций) мест в законодательном собрании региона. Так, разрешено (а на практике — поощряется президентом) совмещение должности работника исполнительной власти с депутатским мандатом в Башкортостане, Марий Эл, Татарстане, Чувашии. В ряде республик существуют так называемые административно-территориальные округа (территория округа совпадает с территорией района или города; количество административнотерриториальных округов соответствует количеству административных единиц: в Башкортостане их 148 — по два депутата от каждого района или города; в остальных республиках от каждого района, города избирается один депутат; всего их в Марий Эл — 17, Татарстане — 63). В административно-территориальных округах баллотируются главы районных и городских администраций и другие чиновники, что приводит в итоге к формированию частично или полностью подчиненных региональному лидеру ассамблей, превращению парламентов в "ручных" и легко управляемых со стороны президента.
Вот что говорит Президент Татарстана Минтимер Шаймиев по поводу избрания глав администраций депутатами Госсовета РТ — парламента республики: «Абсурдно требование запретить главам администраций избираться депутатами в Государственный Совет. Какое мы имеем право им запрещать? Что, главы имеют меньше конституционных прав? Или глава администрации имеет меньше заслуг, меньше работает, чем руководитель движения или партии? Они решают каждодневно множество вопросов, с людьми работают, заботу о них проявляют. И почему они должны иметь меньше прав, чем те люди, которые сегодня начинают предъявлять требования? Мы никогда не пойдем по пути запрета. Тем более, что если главу администрации не изберут депутатом, то главой я его и не оставлю»2. (Главы администраций назначаются и снимаются со своих должностей Президентом РТ.)
Наблюдается отход от принципа профессионального парламента: в конституциях Мордовии, Татарстана, Чувашии содержится положение о том, что депутаты осуществляют свои полномочия, "как правило", не порывая со своей производственной и служебной деятельностью. Частично профессиональный парламент существует в Марий Эл и Удмуртии. Одна палата Государственного собрания Республики Башкортостан состоит из профессиональных депутатов (Законодательная Палата), другая — из депутатовсовместителей (Палата Представителей). Формирование непрофессиональных республиканских парламентов не способствует повышению качества законотворческой работы, а превращает парламент в простого статиста, штампующего ранее подготовленные проекты законов.
Законодательные ассамблеи рассматриваемых мною республик носят непартийный (или псевдопартийный) характер: оппозиционные власти партии крайне редко составляют большинство. За последние годы правящим элитам удается «выдавить» партии из местных парламентов через механизм административного контроля за выборами. Так, в парламенте Татарстана первого созыва существовали крупные партийные фракции и группы, а уже в парламенте второго (1995-2000) и третьего созыва (избран 19 декабря 1999 года) партийных фракций нет. Аналогичная картина — в Чувашии: в парламенте Чувашии первого созыва, избранном в июне 1994 года, большинство мест принадлежало КПРФ и Аграрной партии и правоцентристскому движению «Согласие». В тот период Госсовет Чувашии находился в жесткой оппозиции к Президенту Чувашии Николаю Федорову. После выборов 12 июля 1998 года среди депутатов осталось лишь 8 членов КПРФ (всего депутатов в Госсовете Чувашии 87). Сегодня отсутствуют партийные фракции и в парламенте Башкортостана. Даже в те годы (1993-1995), когда 8 из 30 депутатов Госсобрания Марий Эл избирались по партийным спискам, роль партий в парламенте республики была невелика.
Оппозиция в республиках теряет завоеванные позиции. В настоящее время она слаба, ее роль в местной политике незначительна, ощутимые результаты ее деятельности отсутствуют. Об этом говорят, в частности, выборы, на которых оппозиционные власти кандидаты часто сходят с дистанции еще до дня голосования (Башкортостан, Мордовия, Татарстан); победа пропрезидентского варианта Конституции Республики Марий Эл; победа Президента Чувашской Республики Николая Федорова на референдуме об упразднении должности Президента ЧР. Власть предпринимает разные формы воздействия на оппозицию: игнорирование и пренебрежение ее вялой деятельностью (Татарстан), дискредитация в глазах общественности (Чувашия), угрозы (Удмуртия), репрессивные меры (Башкортостан).
Суживаются демократические принципов организации власти в регионах. Правящие элиты стремятся не допустить неугодных людей к важнейшим управленческим позициям, всячески воспрепятствовать контролю за элитами и ограничению их власти. Об этом красноречиво свидетельствуют сопротивление Президента Республики Татарстан Минтимера Шаймиева идее избрания глав районных и городских администраций, ожесточенная борьба Председателя Госсовета Удмуртской Республики Александра Волкова против органов местного самоуправления и избираемости глав администраций, отмена выборов части депутатов Госсобрания Марий Эл по партийным спискам, снятие ограничения на занятие одним и тем же лицом должности Президента РТ два срока подряд. Наблюдается усиление авторитарных методов руководства и управления.
Во всех республиках, за исключением Марий Эл, сегодня у власти находятся лидеры — выходцы из партийно-советской и хозяйственной номенклатуры, имеющие за своими плечами авторитарный опыт советского времени (Рахимов в Башкирии, Шаймиев в Татарстане, Меркушкин в Мордовии, Волков в Удмуртии). Исключение представляет лишь президент Марий Эл Вячеслав Кислицын, избранный 5 января 1997 года. Он не был связан со старым партийным руководством республики.
Политика в республиках не носит характера партийного или идеологического соперничества, а представляет собой борьбу разных внутриэлитных структур за власть. Ярчайший пример этого — Удмуртия, где на протяжении последних лет шла острая борьба между республиканскими властями во главе со спикером парламента Александром Волковым и властями столицы республики Ижевска во главе с мэром города Александром Салтыковым.
Можно выделить три вида конфликта внутри политических и деловых элит:
«региональный лидер — мэр столицы республики (мэры городов)»: имел место в Удмуртии, Татарстане (в 1998 году), Марий Эл;
«исполнительная власть — законодательная власть»: имел место в Чувашии до 1998 года;
«администрация — основные региональные предприятия»: в какой-то степени Мордовия подпадает под этот случай, где идет противостояние между сельской администрацией и городскими предприятиями.
Наиболее опасные для региональных лидеров соперники устраняются с политической сцены разными способами. Например, в марте 1996 года был снят с должности глава администрации района Кислицын (в дальнейшем стал Президентом) по обвинению в нецелевом расходовании бюджетных денег. В его снятии участвовал ОМОН, оцепивший улицы поселка. В Удмуртии парламент республики принял закон, направленный против местного самоуправления в республике, однако цель принятия такого закона состояла в устранении опасного для спикера парламента конкурента — мэра города Ижевска Александра Салтыкова. В Мордовии для устранения русского президента демократического толка Гуслянникова был ликвидирован в 1993 году пост президента (восстановлен в 1995 году под другим названием — «глава республики»). Один из излюбленных приемов «партии власти» — «отсев» неугодных кандидатов на этапе сбора подписей и регистрации в избиркоме (здесь к кандидатам предъявляются слишком жесткие требования). Таким способам воспользовались на выборах Президента Татарстана в 1996 году. В Башкирии на выборах Президента республики в 1998 году избирком не зарегистрировал наиболее серьезных конкурентов Президента Рахимова (Аринин, Миргазямов, Кадыров); второй кандидат в бюллетене — министр сельского хозяйства Бакиров выполнял функцию создания иллюзии альтернативности выборов (он получил 9 % голосов избирателей против 73 % у Рахимова). Аналогичная ситуация была в Мордовии в 1998 году. На этапе регистрации кандидатов все серьезные конкуренты Главы республики Меркушкина были отметены избиркомом. Оппонентом Меркушкина был зарегистрирован директор макаронной фабрики, который явно не рвался в Президенты (он получил всего 3,2 % голосов против 90,8 % голосов у Меркушкина).
За последние годы правящие элиты в республиках отработали механизмы сохранения своей власти путем манипуляций в процессе выборов. При наличии большой доли протестного электората и недовольства властью происходит переизбрание региональных лидеров на новые сроки (Шаймиев в Татарстане, Рахимов в Башкортостане, Федоров в Чувашии, Меркушкин в Мордовии). По сравнению с российскими областями и краями, где избиратели "прокатывают" своих губернаторов, в республиках, как правило, президенты избираются вновь (лишь в Марий Эл в результате выборов 1996 года президентом стал прежде опальный и гонимый властью оппозиционер, член КПРФ Вячеслав Кислицын).
В республиках между Волгой и Уралом происходит постепенное ограничение и нарушения политических и гражданских прав и свобод: об этом говорят указы президентов ряда республик о чрезвычайных мерах по борьбе с организованной преступностью (Конституционным судом РФ такой указ Президента Республики Мордовия был признан неконституционным), контроль над СМИ, принятие дискриминационных актов (требование знания языка титульной нации для кандидата на пост президента, содержащееся в конституциях Башкортостана, Татарстана, Марий Эл, Чувашии). Многочисленны случаи нарушений в ходе предвыборной кампании и проведения выборов. Жалобы поступают от кандидатов и партий, однако доказать через суд фальсификации — проблематично. О фальсификациях имеются косвенные свидетельства. Так, например, на президентских выборах 1996 года на территории Мордовии в первом туре предпочтение избирателей было отдано Зюганову (49,7 %), победившему Ельцина с двукратным перевесом (24,1 %), а во втором туре Ельцин прибавил почти вдвое (45,6 %), а Зюганов потерял часть голосов (47,7 %). В данном случае подозрения в фальсификации результатов голосования, на мой взгляд, вполне оправданы.
В ряде республик Поволжья и Приуралья (особенно в Татарстане и Башкортостане) наблюдаются элементы правового сепаратизма. Правовой сепаратизм — процесс создания субъектом Федерации обособленной и независимой от федеральной правовой системы права, нормы которой направлены на регулирование общественных отношений на территории субъекта лишь исходя из волеизъявления этого субъекта (его государственных институтов, лидеров, элиты, народа и пр.), не считаясь с волей Федерации. Сепаратистские тенденции регионов проявляются в том, что законы и нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации, противоречат Конституции и законодательству Российской Федерации. Расхождение законодательства регионов с российским законодательством затрагивает широкий круг важнейших вопросов регулирования общественных отношений, в частности: определения статуса субъекта Федерации, отношения субъекта к законодательству РФ, разграничения предметов ведения и полномочий, в военной области, по вопросам безопасности, гражданства, налогообложения, избирательного права, приватизации и управления федеральной собственностью, таможни, судебной системы и местного самоуправления и др.
Антидемократические тенденции регионов до последнего времени (период правления Ельцина) не вызывали негативную реакцию со стороны федерального центра, который, руководствуясь политической целесообразностью, предпочитал не вмешиваться во внутриполитическую