Российский подход к формированию европейской системы безопасности
С.А. Бабуркин
Европейское направление занимает важное место в политике национальной безопасности Российской Федерации. Российское руководство не удовлетворено существующей системой безопасности в Европе и выступает за ее адаптацию к новым условиям. Как отмечал В.Путин, «созданная система безопасности не гарантирует этой безопасности, и никто не может чувствовать себя абсолютно защищенным» [1].
В основе российского подхода к строительству новой европейской системы безопасности лежит несколько ключевых идей. Среди них - положение о верховенстве ООН в регулировании международных отношений и о многополярности современного мира, пришедшей на смену биполярности времен холодной войны. Россия выступает за создание многоуровневой и многокомпонентной системы международной безопасности в Европе. В то же время в этом контексте особое внимание уделяется ряду ключевых элементов европейской системы безопасности и прежде всего -ОБСЕ, ЕС и НАТО. Их относительное значение и российский подход к ним претерпели за последнее время значительные изменения.
Россия и ОБСЕ
В течение многих лет российское руководство рассматривало ОБСЕ как наиболее предпочтительный компонент европейской системы безопасности. «Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) во многих отношениях является для России наиболее привлекательным кандидатом на то, чтобы занимать главное место в архитектуре европейской безопасности», − отмечается в учебнике по современной внешней политике России [2]. В пользу такого подхода выдвигался целый ряд аргументов. ОБСЕ - наиболее представительная по составу участников из всех многосторонних европейских структур. Она универсальна по своим функциям. Россия является полноправным членом ОБСЕ (в отличие от НАТО и ЕС) и одним из ее основателей. Принцип консенсуса, действующий в ОБСЕ, позволяет России избежать принятия решений, которые противоречили бы ее национальным интересам. С российской точки зрения, участие США в этой организации, с одной стороны, и всех постсоветских республик, с другой, и широкий пространственный ареал, в котором действует ОБСЕ, и практика формулирования общих норм и принципов, как, например, Хартия европейской безопасности, также рассматриваются как ее преимущества.
Но, возможно, главное достоинство ОБСЕ виделось в ее способности служить альтернативой НАТО в качестве центра формирующейся новой архитектуры европейской безопасности. В этом свете «Россия явно предпочла бы поставить ОБСЕ не только в центр региональной системы коллективной безопасности, но и над другими действующими в Европе многонациональными структурами» [3].
Однако в начале 21 века российские власти вынуждены были признать, что их ожидания в отношении ОБСЕ и ее роли в европейской архитектуре безопасности оказались неоправданными. «Вероятно, сейчас уже становится нереалистичной некогда популярная в России установка на превращение ОБСЕ в ее сегодняшнем виде в полномасштабную международную организацию и придание ей международной правосубъектности». Было признано, что «организация в том виде, как она мыслилась в 90-е гг. - катализатор и регулятор процесса перемен, - угасает. Ее роль в новой структуре общеевропейской безопасности все более ограничивается мониторингом кризисных ситуаций, дальнейшим развитием гуманитарных и экономических аспектов безопасности, причем только в восточной и южной частях континента» [4].
А. Загорский, российский эксперт по проблемам безопасности, связывает это с изменениями в международной среде после террористических актов против США в сентябре 2001 г.: «Примечательно, что в ходе дискуссий относительно адаптации системы европейских организаций, занимающихся вопросами безопасности, никто - в том числе и Россия -не ставит больше вопрос о центральной роли Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. ОБСЕ, не претендующая более на статус региональной мини-ООН, очевидно, стала первой и главной жертвой событий 11 сентября 2001 г.» [5].
Однако, избавляясь от преувеличенных ожиданий в отношении ОБСЕ, российские руководители не хотели бы потерять ее как инструмент политики безопасности. Перед российской дипломатией была поставлена задача оживить деятельность ОБСЕ и, в частности, ее функцию как демократического форума для равноправного диалога и принятия решений в пользу мира в Евро-Атлантическом регионе. В этих целях российские официальные лица предложили реформировать ОБСЕ путем исправления географических и функциональных дисбалансов в ее работе и возвращения к хельсинским принципам равноправного сотрудничества, устранения практики двойных стандартов, приведения ее повестки дня в соответствие с новыми обстоятельствами и повышения ее роли в глобальных усилиях по борьбе с терроризмом и другими вызовами безопасности под эгидой ООН [6].
Война против Ирака, начатая в марте 2003 г. возглавляемой США коалицией без решения ООН, вновь поставила вопрос о роли международных организаций, включая ОБСЕ. Пессимизм российских экспертов и политиков по поводу возможностей этой организации в строительстве новой европейской системы безопасности возрос. По мнению М. Маргелова, председателя комиссии по международным отношениям верхней палаты российского парламента, в новом международном контексте ОБСЕ становится анахронизмом, поскольку уже нет никакого хельсинского процесса, на основе которого возникла ОБСЕ. А с точки зрения российского политолога И. Саф-рончука, ОБСЕ теперь может быть полезна только для контроля за выборами и подтверждения их легитимности [7].
Россия и ЕС
Отношения России с ЕС определяются прежде всего тем фактом, что он является ее крупнейшим торговым партнером. В то же время выработка совместных подходов к укреплению европейской безопасности рассматривается как важная конкретная задача в развитии сотрудничества России и ЕС. В целом ряде совместных деклараций последнего десятилетия одним из приоритетных направлений российско-европейского сотрудничества провозглашается создание единого европейского пространства безопасности. Принято решение о проведении на регулярной основе консультаций по вопросам безопасности и обороны.
Тем не менее, вскоре после 11 сентября 2001 г. С. Приходько, заместитель главы администрации президента, признавал, что в отношениях России с ЕС « в последнее время наметилось определенное падение темпов и динамики взаимодействия. Связи развиваются, но уровень подлинного равноправия и взаимности пока еще не достигнут. Это, в частности, относится к таким важнейшим сферам, как политика в области безопасности и обороны (в этой сфере пока не приходится говорить о серьезном диалоге по существу)…». Он отметил, что такое положение не отвечает интересам России и ЕС и призвал к «реальному партнерству по ключевым вопросам - противодействия кризисам, поддержания стратегической стабильности, формирования сбалансированной системы равной безопасности в Европе без разделительных линий» [8]. На октябрьском саммите 2001 г. в Брюсселе В.Путин подтвердил эту оценку, призвав российских партнеров в ЕС «переходить от простого обмена мнениями к совместной выработке конкретных мер и инициатив» [9]. Московский саммит ЕС-Россия одобрил конкретный План действий в области совместной политики безопасности и обороны, который, по оценке заместителя министра иностранных дел России А. Мешкова, стал важным шагом на пути нашего взаимного сближения [10].
Особый акцент в этих новых усилиях был сделан на проблемы совместной борьбы с терроризмом. В этом контексте Россия активно поддерживала предложение создать «Совет ЕС-Россия по проблемам внутренней безопасности» и обеспечить тесное сотрудничество в области миграционной политики и борьбы с преступностью. Однако российские представители указывали на многие нерешенные проблемы в этой сфере, включая выработку законов, которые могли бы служить основой для такого сотрудничества, четкое определение терроризма в национальных законах и достижение консенсуса по вопросу о том, где проходит водораздел между терроризмом и борьбой за права и свободы. Они признавали, что «пока наше сотрудничество с ЕС в области внешней политики и политики в сфере безопасности и обороны имеет скорее консультативный характер, т.е. каждая сторона (ЕС и Россия) вначале вырабатывает свою позицию, а затем мы обмениваемся мнениями». Это вызывает некоторую неудовлетворенность, но объясняется тем, что совместная политика самого ЕС в области безопасности и обороны все еще находится в стадии выработки, и это сдерживает процесс сотрудничества ЕС и России в сфере безопасности и обороны. Создание Совета Россия - НАТО в новом формате «двадцатки» представлялось российским руководителям хорошим примером того, как должны действовать ЕС и Россия [11]. Эта идея была реализована в ходе петербургского саммита ЕС-Россия в мае 2003 г.
Хотя объединение усилий с ЕС в борьбе с международным терроризмом встало в ряд основных приоритетов нашего сотрудничества, его повестка не исчерпывается этим. В начале 2002 г. Россия предложила ЕС сотрудничать в военно-политической сфере и в области миротворчества. По оценке министра обороны РФ С.Иванова, реакция ЕС была сдержанной. Однако он выражал надежду, что «российские предложения Союзом будут учтены, а наши возможности -востребованы» [12]. Что касается возможных областей и форм сотрудничества России с ЕС, С.Иванов указал на следующее: «Самым реалистичным направлением сотрудничества могут стать использование возможностей российской военно-транспортной авиации в миротворческих операциях ЕС, а также российско-европейские консультации в области кризисного урегулирования». Он также не исключал совместного участия ЕС и России в миротворческих операциях в будущем [13].
По мнению российского военного руководства, сотрудничество России с ЕС в области безопасности менее развито, чем взаимодействие с НАТО. Это объясняется тем фактом, что военные структуры и структуры безопасности ЕС менее развиты по сравнению со структурами НАТО и «вся военная инфраструктура ЕС, его небольшие специальные силы выстроены под НАТО, а не собственно под Союз» [14].
Уделяя внимание развитию отношений с ЕС в области безопасности, российское военное руководство подчеркивает, что это сотрудничество не направлено против НАТО. Как утверждал С.Иванов, «в своем сотрудничестве с Европейским Союзом мы не должны допускать ущемления интересов НАТО. Своим сотрудничеством с ЕС мы не преследуем цели внести раскол, как это раньше бывало, или противопоставить НАТО ЕС. Поверьте, нам чужда столь бредовая идея. Поэтому мы должны найти баланс, тонкий баланс, а это достаточно сложная задача. На протяжении минимум трех лет мы этим занимаемся. В штаб-квартире ЕС уже приступил к работе аккредитованный там представитель Минобороны России» [15].
В то же время российские официальные лица отмечают, что «в отношениях между Россией и ЕС было бы неправильно смотреть на будущее только через розовые очки и предаваться ничем не обоснованной эйфории. Здесь есть свои сложности и расхождения в подходах между сторонами. Мы прекрасно понимаем, что ЕС - это не благотворительный клуб, а мощная европейская организация, которая заботится прежде всего о благосостоянии и безопасности своих членов. Россия также руководствуется в своей политике приматом собственных национальных интересов» [16]. Следовательно, отношения между ними должны строиться на основе взаимопонимания и учета законных интересов друг друга.
Россия и НАТО
Отношения России с НАТО были и остаются, пожалуй, наиболее противоречивым аспектом российского подхода к европейской безопасности. История российско-натовских отношений за последние полтора десятилетия - это история наивных ожиданий, горьких разочарований, сближения и охлаждения и новых усилий по развитию отношений. Их нынешний этап начался с приходом к власти В.Путина. Российское руководство ныне признает, что существование НАТО является реальностью, которую невозможно игнорировать. Оно заявляет: «Россия исходит из того, что НАТО продолжает оставаться серьезным инструментом реалий сегодняшней Европы, и стремится к развитию сотрудничества с ним в целях обеспечения полнокровного участия Москвы в принятии политических решений альянса». В ходе официального визита в США президент В.Путин заявил, что Россия готова идти по пути развития равноправного сотрудничества с НАТО настолько далеко, насколько к этому будет готов сам Североатлантический блок (?), конечно, насколько он будет учитывать законные интересы России[17].
Это даже вызвало новую волну предположений о возможном членстве России в НАТО. Однако реалистические ожидания в российских официальных кругах преобладали. Как писал начальник управления Совета безопасности РФ Н.Успенский, «представляется, что на сегодняшний день реально говорить пока не об участии России в НАТО, а о целесообразности заключения между альянсом и нашей страной некоего договора, то есть юридически обязывающего документа, который мог бы прийти на смену Основополагающему Акту Россия -НАТО от 27 мая 1997 года» [18].
28 мая 2002 г. на саммите в Риме была принята декларация «Отношения Россия - НАТО: новое качество», заложившая основы отношений России и НАТО на современном этапе. Одно из важнейших решений римского саммита, создание нового Совета Россия - НАТО, рассматривается российскими официальными кругами как важный шаг в строительстве новой архитектуры безопасности в Европе. Особо подчеркивается, что новый Совет отличается от прежнего Совместного постоянного совета, консультативного органа, работавшего в формате «19+1». Новый совет представляет механизм равноправного сотрудничества двадцати стран, выступающих в качестве самостоятельных национальных государств, что предполагает совместную выработку и реализацию решений по вопросам, представляющим взаимный интерес.
Среди приоритетов нового совета выделяются следующие: международный терроризм, разрешение конфликтов, нераспространение оружия массового уничтожения и контроль за вооружениями, создание системы нестратегической ПРО в Европе, спасательные операции на море, сотрудничество между вооруженными силами в области военных реформ, действия в чрезвычайных ситуациях, подготовка к парированию угроз XXI века. В этих целях созданы рабочие группы, в частности, для оценки угрозы терроризма в евроатлантическом регионе, в области нераспространения и по военным реформам. Тем не менее, отмечается, что в Риме заложен лишь первый камень в фундамент новой российско-натовской конструкции. «Теперь наша общая задача сделать Совет Россия -НАТО эффективно действующим инструментом новой архитектуры безопасности и стабильности в Европе» [19].
Этот новый конструктивный и оптимистический тон российских властей не изменился даже после решения о дальнейшем расширении НАТО, принятом на пражском саммите альянса в ноябре 2002 года. Давая оценку международного положения России в конце 2002 г., министр иностранных дел И. Иванов назвал создание Совета Россия - НАТО «наиболее значительным достижением российской внешней политики на европейском направлении». Как отметил министр, прошедшее после создания Совета Россия - НАТО время показало, что эта структура может служить эффективным инструментом сотрудничества в области безопасности [20].
Официальная российская позиция по отношению к расширению НАТО не изменилась. Она остается отрицательной. «Мы против расширения НАТО. Это не добавляет безопасности в мире», отмечал заместитель начальника Генштаба российских вооруженных сил генерал Ю. Балуевский [21]. Но реакция российских официальных лиц на это решение была спокойной, сдержанной, «почти индифферентной», что было сложно ожидать еще несколько (пару?) лет назад.
Одно из объяснений этого феномена, близкое к официальной позиции, основывается на утверждении о том, что после 11 сентября 2001 г. ситуация изменилась. Как пишет руководитель Центра по изучению европейской безопасности Т.Пархалина, «реализация так называемой «доктрины Путина» изменила весь контекст отношений между Россией и Западом» [22]. Создание нового механизма в виде нового Совета Россия-НАТО позволяет разрешать проблемы между ними. В то же время пражский саммит воспринимается скорее как саммит трансформации, чем расширения альянса, что является в большей степени вызовом для самой НАТО, чем для России.
Другое объяснение связано с «тактическими уроками из предыдущего опыта». Российские усилия предотвратить первую волну расширения НАТО оказались тщетными, и их провал подорвал престиж России на международной арене. Поэтому теперь Россия предпочла только заявить, что она против расширения НАТО, но не предпринимать каких-либо практических шагов и даже не делать резких заявлений.
Еще одно объяснение отражает инерцию старых расчетов по поводу американо-европейских противоречий. «Расширение НАТО, хотя это выглядит парадоксом, не наносит ущерба России. Более того, совсем наоборот, − заключает еженедельник «Итоги», − …Цинично рассуждая, становится взаимно удобным для России и НАТО «дружить против» ЕС, который не склонен идти на договоренности» [23].
М. Маргелов предлагает смотреть на расширение НАТО не в контексте отношений между Россией и НАТО, а сквозь призму европейско-американских отношений. Он напоминает, что НАТО -главный инструмент влияния США в