Формирование федеративных отношений в российской федерации: опыт, проблемы, перспективы развития

(на примере республик Северного Кавказа)

Мсоева Фатима Борисовна

Автореферат диссертации на соискание ученой степени  кандидата политических наук

Краснодар 2006

Диссертация выполнена на кафедре политологии и политического управления ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет»

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Перспективы совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации являются актуальной проблемой политической науки. В начале XXI века, как и конце ХХ исследователи и политические деятели продолжают искать ответы на исторический вызов времени, осваивают политико-правовое поле совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации. В нашем многонациональном федеративном Отечестве продолжают «конкурировать» демократические тенденции федерализации и консервативно-охранительные тенденции унитаризации. Все это свидетельствует о незавершенности и сложности длительного процесса становления федеративной Российской государственности.

Федерализм для России пока продолжает оставаться в определенной мере ориентиром общественно-политического и экономического развития, хотя в этом направлении, сделаны очень важные шаги. Большинство исследователей придерживается мнения, что в начале XXI века для Российской Федерации федерализм выступает естественным средством обеспечения этнополитической и социальной стабильности общества, важнейшим компонентом саморазвития государства. Задача укрепления российского федерализма ставится и на высшем государственном уровне. Президент Российской Федерации В.В.Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации подчеркивает, что «по-настоящему сильное государство – это еще и прочная федерация»[1] . Таким образом, не вызывает сомнений необходимость всестороннего изучения федеративных отношений в Российской Федерации. Очевидно также, что совершенствование этих отношений будет способствовать решению многих других проблем в российском обществе.

Актуальность темы исследования также заключается в том, что проблема формирования качественно новых федеративных отношений в современной Российской Федерации поставлен на повестку дня самой историей нашего государства. Современный этап становления федерализма во многом выявил основные тенденции этого сложного и противоречивого процесса. В исследованиях, посвященных различным аспектам федерализма в современной Российской Федерации, существует множество подходов в оценке происходящих в обществе перемен, нуждающихся в глубоком научном осмыслении.

Необходимость в теоретических и прикладных исследованиях проблем, вызванных к жизни противоречивыми этнополитическими процессами в обществе, несовершенством федеративного устройства Российской Федерации диктуется рядом обстоятельств.

Во-первых, опыт федерализации, происходящей с 1991 года в Российской Федерации, в частности, процессы, происходящие в республиках Северного Кавказа, Республике Северная Осетия - Алания, нуждаются в серьезном научном изучении, анализе и интерпретации. Республики Северного Кавказа, как и другие российские республики, стали с 1991 года активными участниками общероссийского социально-политического процесса, особенно в той его части, которая связана с отработкой принципов и механизмов функционирования демократической Федерации.

Во-вторых, этнополитическая нестабильность в республиках Северо-Кавказского региона заставляет обратить серьезное внимание на проблемы их статуса, полномочий уровня политической и экономической самостоятельности и прочие проблемы данного свойства. Стремление республик к самостоятельному экономическому и социально-политическому творчеству заслуживает внимательного изучения.

В-третьих, социально-политическая концепция современного российского федерализма в целом доказала свою жизнеспособность, но при этом нуждается в совершенствовании. Абсолютное большинство политиков и ученых едино в том, что воплощение принципов федерализма представляет собой надежный способ сохранения и упрочения Российской Федерации. При этом проблемы дальнейшего развития федеративных отношений пока что не исследованы во всей своей полноте и сложности, в том числе и в силу определенной ангажированности части исследований, опирающихся не на научную, а на политическую платформу. Не случайно авторы Концепции Государственной национальной политики Российской Федерации отмечают, что пока «не стали нормой при разработке и проведении государственной национальной политики опора на научный анализ и прогноз, учет общественного мнения и оценка последствий принимаемых решений»[2] . От себя добавим, что сказанное касается не только национальной, но и федеративной политики.

В-четвертых, 15-летний опыт формирования качественно новых федеративных отношений в Российской Федерации убеждает в том, что всесторонняя интеграция – это объективно необходимый для любой Федерации процесс. Следует совершенствовать федеративное устройство России законодательными мерами, с учетом необходимых и законных потребностей всех субъектов Федерации. Для этого необходимо исследование правовых основ российского федерализма, а также существующих в современном мире практик распределения полномочий, бюджетных средств и других ресурсов между федеральным центром и субъектами федерации.

Федерализм, как демократический принцип государственного обустройства социума и средство обеспечения стабильности и согласия в отношениях между федеральным Центром и регионами, сегодня стоит в повестке дня укрепления российской государственности. Не вызывает сомнений необходимость формирования такого типа федерализма, который предполагает организацию отношений между федеральным Центром и регионами на основе партнерства, разграничения предметов ведения и полномочий. Федеральный Центр и регионы должны обладать теми правами и обязанностями, которые адекватны их историческому и политическому предназначению, а также задачам укрепления мощи и территориальной целостностной Российской Федерации. Особо следует отметить, что указанная цель не может достигаться любыми средствами (через губернизацию республик или республиканизацию краев и областей).

С учетом всех названных обстоятельств, избранная нами тема исследования нуждается в дальнейшем изучении и анализе.

Степень научной разработанности проблемы формирования качественно новых федеративных отношений в современной Российской Федерации продолжает оставаться недостаточной. Это объясняется самой спецификой политического процесса в России, новизной тематики и сложными обстоятельствами экономической обстановки, развития современного российского федерализма. Исследования процессов его развития требуют междисциплинарных подходов. Проблемы качественно новых федеративных отношений выступают предметом исследования отечественных политологов, конфликтологов, историков, социологов, правоведов и ученых других направлений. Осмысление и анализ рассматриваемой проблематики отражается в сумме многоплановых научных трудов. Сюда входят, как правило, теоретические и эмпирико-описательные, а также экспертно-аналитические исследования. При этом обобщающих научных работ, посвященных комплексному политическому анализу влияния складывающегося нового типа формирования федеративных отношений в современной Российской Федерации на причину, характер, последствия, развернувшихся с начала 1990-х годов социально-политических и этнических процессов в республиках Северного Кавказа явно недостаточно.

Важнейшие методологические аспекты глубокого и всестороннего изучения становления подлинно федеративного типа государственности (на федеральном и региональном уровнях) также недостаточно изучены. Такое положение связано с тем, что этот процесс носит длительный характер и в Российской Федерации он пока не завершен. Почти отсутствуют специальные работы в аспекте управленческих приложений политической науки, посвященные исследованию 15-летнего опыта новых федеративных отношений в Российской Федерации и перспективам их развития.

Проблемы развития федеративных отношений, вопросы, связанные с определением их сущности, характера, возможностей, стали предметом внимания многих зарубежных исследователей. Концептуальные проблемы современного федерализма освещаются в теоретических и эмпирических исследованиях Д. Элазара, П. Лабанда, В. Уиллоуби, Г Еллинека, М. Зайделя, Д. Кальхауна, П. Кинга, Р. Дэниелса, Д. Кола, X. Линца, В. Острома, Ч. Рэгина, К. Росса, А. Степана, Р. Уотса, Т. Флейнера, П. Хенэ, Э. Яна и др.[3]

В дореволюционной российской и советской науке проблемы федерализма также стали предметом всестороннего изучения. Отечественная федералистика опирается на прочную теоретическую базу, которая представлена исследованиями Л.А. Камаровского, Н.А. Костомарова, Ф.Ф. Мартенса, А.С. Ященко и других ученых.

Фундаментальный анализ федеративных элементов и процессов в истории дореволюционной России был дан профессором А.С. Ященко в его монографии «Теория федерализма» (1912). Другой видный русский исследователь Н.А.Костомаров блестяще проанализировал взгляды декабристов и панславистов на федерализм. Данная проблематика была также исследована в трудах по международному праву (Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов (1895); Камаровский Л.А. Основные вопросы науки международного права (1895)).

Советский период федерализма является одной из важнейших его страниц. Он отличается детальным освещением этнополитических и межнациональных проблем, идеологизированностью многих концептуальных положений, касающихся федеративных отношений, и в СССР, и в РСФСР (характерны работы И.В. Сталина, О.И. Чистякова, Д.Л. Златопольского, Э.В. Тадевосяна и др.). Известный современный политолог В.Н.Лысенко подчеркивает, что «Россия в XX веке прошла три основных этапа с точки зрения территориального устройства: от империи начала XX века к советской псевдофедерации, построенной по национально-территориальному принципу (а фактически унитарному государству), и от него к федерации, сочетающей в себе национальный и территориальный принцип построения субъектов»[4] . Советские специалисты рассматривали федерализм через его классовый характер.

С 1990-х годов в российской политической науке четко прослеживаются тенденции нарастания исследовательской активности, освоения достижений мировой федералистики, становления новых научных школ (политической регионалистики, этнополитологии).

Исторические, правовые, философские и политические аспекты современных федеративных отношений в Российской Федерации исследуются Р.Г. Абдулатиповым, А.Н.Арининым, М.В. Баглаем, Э.A. Баграмовым, Л.Ф. Болтенковой, Т.М.Баликоевым и Е.О.Медоевым, Д. Валентеем, В.Д.Дзидзоевым, Т.В. Зоновой, И.П. Ильинским, С.И. Каспэ, А.И. Ковлером, Г.И. Королевой-Конопляной, И.Г. Косиковым, А.Е. Левинтовым, В.Н. Лысенко,Г.В.Марченко, А.А. Мацневым, Н.П. Медведевым, Б.С. и И.М. Модель, Д.В. Ольшанским, В.В. Пустогаровым, P.M. Романовым, М.В. Столяровым, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшиным, В.Е.Чиркиным, В.М.Юрченко и другими[5] . Большинство из них рассматривает федерализм как оптимальный путь развития государственного устройства Российской Федерации. При этом ряд ученых придерживается взглядов, отражающих необходимость конституционного укрепления российского федерализма. Другие отстаивают конституционно-договорные отношения. Эту позицию разделяет и автор данного исследования.

Отечественные специалисты по российской федералистике уделяют большое внимание взаимосвязи федеративной и национальной политики. На стыке с проблемами федерализма находятся проблемы межэтнических отношений в России, что придает им особую актуальность, тем более на Северном Кавказе. Не случайно в последние годы этнополитическая проблематика на Северном Кавказе легла в основу ряда диссертационных исследований по историческим и политологическим специальностям. Были защищены докторские диссертации по национальной политике и межэтническим отношениям на Северном Кавказе: Т.М.Баликоева, Е.Х.Апажевой, Г.В.Марченко, а также кандидатские исследования: И.Н.Кравченко, А.А.Афаунова, В.М.Гатеева, В.Х.Тавасиева, М.М.Абазалиевой и др[6] .

Диалектическая взаимосвязь этнополитических и социальных аспектов современного российского федерализма, национальных культур, роста национального самосознания, содержания национальных интересов, межэтнического взаимодействия анализируются политологами и этноконфликтологами В.А. Авксентьевым, А.В.Барановым, В.Д.Дзидзоевым, М.С. Джунусовым, Л.М. Дробижевой, В.А. Михайловым, М.В. Саввой, Е.В. Савва, В.А. Тишковым и др.[7]

Известный специалист по национальной политике, межэтническим отношениям и федеративному устройству Российской Федерации, профессор В.Д.Дзидзоев по этому поводу пишет: «Республики (в составе Российской Федерации. - Ф.М.) должны участвовать по настоящему в формировании и осуществлении внутренней и внешней политики Российской Федерации. Необходимо наладить механизм обоснованного распределения средств и ресурсов между республиками, областями, краями, т.е. составными частями Федерации. Важно создать новую Федерацию наций, республик, краев в соответствии с принципами добровольности, неукоснительного уважения прав и интересов всех наций, независимо от их численности, строгого соблюдения прав объединяющихся национально-государственных образований. …Цель нового федеративного государства должна состоять в обеспечении всех необходимых условий для свободного развития всех без исключения наций, больших и самых малочисленных»[8] .

Вместе с тем до сих пор не получили объективного, всестороннего научного освещения проблемы обеспечения гражданских прав через призму новых федеративных отношений, многоаспектная проблематика совершенствования федеративных отношений в современной Российской Федерации, что и объясняет постановку автором проблемы для диссертационного исследования.

Объектом исследования является сложный и динамично развивающийся процесс становления и развития качественно новых федеративных отношений в Российской Федерации как системной целостности.

Предметом исследования является специфика федеративных отношений как фактора социально-политических и этнических процессов в Российской Федерации в течение последних 15 лет (1992-2006 гг.).

Территориальные рамки исследования ограничены пределами республик Северного Кавказа. Задачи работы потребовали также провести сравнительный анализ развития постсоветского федерализма на общероссийском и региональном уровнях.

Цель диссертационного исследования – определить влияние качественно новых федеративных отношений на территориально-политическое устройство, развитие межэтнических отношений в Российской Федерации, на статус республик Северного Кавказа как субъектов Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд исследовательских задач:

– Рассмотреть роль и перспективы федерализма в современном российском обществе, возможности эволюции и разрешения возникающих проблем в этой сфере;

– Определить возможные политические и правовые механизмы разрешения коллизий в развитии федерального и регионального законодательств, вытекающих из альтернативных подходов к сложным взаимоотношениям федерального центра и республик Северного Кавказа;

– Проанализировать приемлемые в условиях многонациональной Российской Федерации способы сохранения единства системы властных отношений и формирования федеративного многонационального государства нового типа, обеспечивающих его целостность, экономическую и политическую мощь;

– Выявить уровень влияния этнических факторов на политические, социальные и экономические процессы, протекающие в Северокавказских субъектах Российской Федерации;

– Выделить особенности институтов государственной власти и управления, процессов становления и укрепления системы местного самоуправления как важнейшего принципа демократического федеративного государства;

– Исследовать опыт социально-экономического и политического реформирования и совершенствования системы социально-политического управления в республиках Северного Кавказа.

Теоретико-методологическая база диссертации. В исследовании применена система аналитических методов, составивших основу для решения поставленной исследовательской задачи. Диссертация базируется на принципах диалектики, эмпирической и сравнительной политологии, системного анализа. Для глубокого научного осмысления процессов становления федерализма в нашей стране необходим диалектический подход с позиций категорий «целого» и «части». Применение автором сравнительного метода связано с необходимостью анализировать изучаемую проблему как в соотношении другими федеративными государствами, так и на примере различных субъектов РФ. Системный анализ позволяет наиболее полно исследовать сложные процессы формирования качественно новых федеративных отношений, так как сам федерализм имеет отчетливо выраженный системный характер.

Источниковая основа диссертации включает в себя следующие виды письменных документов:

1. Законодательные акты Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам федерализма.

2. Документы политических партий (программы, предвыборные манифесты и заявления, резолюции) по проблемам федерализма и национальной политики.

3. Материалы периодической печати (газетные и журнальные статьи, сообщения в электронных изданиях сети Интернет).

4. Публичные выступления политических деятелей (речи, интервью, статьи).

5. Статистические материалы по проблемам экономического потенциала республик Северного Кавказа, этнического состава их населения.

Научная новизна и практическая значимость исследования состоит в том, что:

Поставлена проблема комплексного анализа сложного процесса становления новых федеративных отношений в Российской Федерации на общенациональном (федеральном) и региональном (субъектном) уровнях, исследована степень их воздействия на социально-политическую и этническую обстановку в Российской Федерации.

Предпринят анализ исследуемых проблем на основе междисциплинарного подхода, на основе диалектических принципов «целого» и «части» разработана концептуальная модель динамичного развития Российской Федерации в период становления новой российской государственности.

Определены тенденции развития федерализма, сформулированы предложения по формированию эффективной национальной и региональной политике Российской Федерации.

Обобщен позитивный 15-летнего опыт развития новых федеративных отношений, разработана методология совершенствования основные принципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов.

Выработаны научно обоснованные рекомендации по обеспечению взаимодействия органов власти разных уровней.

Предложены формы и методы укрепления Российской Федерации через соблюдение прав и интересов всех наций, предотвращения межэтнических конфликтов на Северном Кавказе, развитие демократии на основе учета особенностей культуры и традиций народов.

Теоретическая и прикладная значимость исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования создают основу анализа происходящих в России процессов федеративного строительства. Они могут найти свое применение в политической практике как на уровне федерального Центра, так и субъектов Федерации. Авторская концепция развития современной российской федеративной государственности позволяет выработать более четкие механизмы взаимодействия федерального Центра и субъектов Федерации, разрешать цивилизовано, на законной основе, возникающие между ними противоречия.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для разработки комплексных программ в области государственного управления этнополитическими процессами на Северном Кавказе, применены в работе государственных структур. Материалы диссертации могут применяться при разработке учебных курсов «Федерализм в России», «Межэтнические отношения на Северном Кавказе и проблемы федерализма», «Политические процессы на Северном Кавказе», «Северный Кавказ в системе современной российской государственности» и др.

Положения, выносимые на защиту:

1. Федерализм представляет собой концепцию территориального распределения политической власти, на основе которой институализируется федеративное государство. Важнейшим признаком федеративного государства является определенная степень автономии и независимости его субъектов, не выходящая за рамки, определенные конституционным устройством.

2. В России исторически складываются предпосылки для формирования федерации: полиэтнический характер государства; существование в прошлом многообразных форм взаимодействия центра и регионов, имевших преимущественно интеграционный характер; протяженность территории и разнообразие территориальных условий, жизненных укладов. При строительстве федеративного государства, исходя из политических целей и исторической обусловленности, необходимо сочетание территориального и национально-территориального подходов.

3. Федерализм является одной из фундаментальных основ формирования современной российской государственности. В современной российской модели федерализма взаимодействуют друг с