Актуальные проблемы реформирования федеративных отношений в России
Юханов Н.С.
Решение о разделении страны на семь федеральных округов и реформировании института полпредов президента, заключавшееся не только в сокращении их числа, но и наделении более весомыми полномочиями, практически в одночасье изменило политическую конфигурацию в России. Вслед за указом о семи полпредах появились и три президентских законопроекта, положившие начало реформе федеративных отношений, призванной остановить дезинтеграционные процессы на территории страны.
В сложившейся в последние годы системе территориальной организации управления был превышен “порог управляемости”. Существовал слабый федеральный Центр, который крайне неэффективно выполнял свои управленческие функции. Существовали регионы, большинство из которых было просто не способно самостоятельно “переварить” и эффективно реализовать на благо общества все взятые на себя полномочия. Возник управленческий разрыв между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений, а зачастую имеет место непроходимость системы для управленческих сигналов “по вертикали”. Последствия сохранения “слабого центра и слабых регионов” могли быть очень серьезными для страны.
Образование округов как раз и явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.
Их образование, очевидно, является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации и к населению. Появляется и возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления. Однако пока этот процесс только начинается и часто остается не подкрепленным ни политической волей, ни юридическими нормами.
В Указе от 13 мая 2000 г. не названы причины, побудившие реорганизовать всю систему представителей Президента на местах и создать федеральные округа, а содержится стандартная фраза: В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений
В последние годы обострилась проблема несоответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству особенно по вопросам [c.99] совместного ведения России и субъектов РФ. Причем во многих случаях противоречия коренятся не столько в “принципиальной” позиции органов государственной власти субъектов Федерации, сколько в недостаточной экспертной проработке проектов законодательных актов и в отсутствии возможности провести консультации с соответствующими федеральными органами власти еще на стадии их подготовки. Именно акую важную задачу, как организация консультаций и предварительной экспертизы законопроектов в субъектах РФ по вопросам совместного ведения, мог бы взял на себя полномочный представитель Президента РФ. Однако, эффективность подобного решения прямо пропорционально уровню политического доверия регионов центру, а также способности полномочных представителей к поиску консенсусных форм взаимодействия. Стоит отметить, что полномочные представители Президента РФ, назначавшиеся в субъекты РФ до принятия упомянутого Указа, не обладали адекватными ресурсами для решения перечисленных проблем. В том же время численность их была довольно велика, чтобы всем им уделялось достаточно внимания со стороны Президента РФ и его Администрации. Даже одно сокращение числа полномочных представителей, в результате которого в определенной степени произошло сосредоточение в их руках властных ресурсов и политического авторитета, создает предпосылки для повышения эффективности их работы.
Указ Президента РФ следующим образом определяет основные задачи полномочного представителя: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.
Указ Президента РФ “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе” определяет в качестве основных задач деятельности нового института, как нам кажется, прежде всего контрольно-политические. К их числу может быть отнесено и представление Президенту регулярных докладов о социальном и экономическом положении в округе. Такой круг задач представляется вполне логичным и непосредственно коррелируется с конституционными функциями Президента РФ, который формально не является главой исполнительной власти и не руководит реализацией социально-экономической политики, хотя и отвечает за ее формирование в рамках определения долгосрочных целей развития страны и государства.
Приоритетность контрольно-политических функций полпреда обеспечивается и его местом в структуре органов федеральной власти. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет его аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ, которая осуществляет методическое [c.100] руководство по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализацией федеральных программ.
Анализ ситуации вокруг полномочных представителей Президента действительно показывает, что существует масса сложностей. Здесь просуммировались как правовая неопределенность их положения и статуса, так и концептуальная. Причем, вторая является определяющей по отношению к первой.
Единственной, как нам представляется, “чистой” функцией полномочных представителей является мониторинг ситуации в регионах и “подготовка регулярных докладов Президенту”. (Президент должен иметь возможность “держать руку на пульсе регионов”, должен понимать, что там происходит, что за люди там проявляются.) Это задача, по сути дела, “государева ока”, а если уж пользоваться историческими аналогиями, то “чиновника по особым поручениям”.
Если вдуматься в формулировки остальных функций, как они определяются нормативными документами и (или) самими полномочными представителями, мы без труда обнаружим, что, практически, все их функции носят “дополнительный”, “компенсаторный” характер. В определенном смысле они являются “дублирующими” по отношению к функциям Правительства РФ, Прокуратуры РФ, а отчасти — и к функциям руководства субъектов РФ.
В конечном счете, полномочные представители — это своего рода “второе Я” главы государства в округах. От того, как мы определим стратегически положение Президента в системе государственных органов, будет зависеть во многом и положение его представителей.
В целом функции, которыми наделен полномочный представитель, соответствуют поставленным перед ним в Указе главным задачам. Вместе с тем, некоторые функции выходят за рамки наблюдения и контроля. Так, полномочный представитель вправе и даже обязан организовывать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, разрабатывать совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа. Возможно, надо было бы расширить раздел, посвященный задачам представителя, так как перечень поставленных задач нельзя считать исчерпывающим, поскольку в нем говорится лишь об основных, что предполагает наличие и других (неосновных), не упомянутых в данном Указе.
В политическом плане очевидно, что реформа имеет целью создание более управляемой политической и организационно-мобилизационной региональной инфраструктуры, единого правового пространства. В политической сфере полпреды в настоящее время концентрируют свои усилия на работе по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, разрешении политических конфликтов на региональном уровне, контроле за ходом региональных выборов. [c.101]
Активно проводится линия на формирование на уровне округов своей информационной политики. Создаются координационные советы СМИ округа. Полпреды получили ряд полномочий по назначению руководителей региональных отделений ВГТРК. В перспективе ставится задача создания полноценной системы окружных СМИ.
На уровне федеральных округов начинают создаваться “мини-Советы Федерации” и “мини-Госсоветы”. Полпреды формируют соответствующий комплекс структур, координационных окружных советов и т.д. В перспективе предполагается, что каждый орган обзаведется неким универсальным и единообразным набором структур, среди которых будут: совет руководителей региональных представительств федеральных органов, в т.ч. и “силовики” (своеобразное окружное правительство); совет губернаторов (своего рода мини-Госсовет); возможно, совет представителей исполнительной и законодательной власти регионов (своеобразный мини-Совет Федерации); совет по местному самоуправлению; экспертно-консультативные, научные советы, в т.ч. окружные центры стратегических разработок.
Одновременно развитие системы округов создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил между регионами и региональными элитами. Можно ожидать, что субъекты федерации, объявленные столицами округов, существенно укрепят свои федеральные политические позиции, увеличат “политический вес”. Одновременно могут несколько ослабнуть политические позиции ряда признанных лидеров губернаторского корпуса, чьи города не получили “столичного” статуса. Подобные регионы превращаются в своеобразные “подавленные” региональные центры, с латентным оппозиционным потенциалом.
Отношения полпредов с региональными олигархами пока также не выстроены. Это связано с тем, что представители Президента пока не могут продемонстрировать владение экономическими ресурсами и технологиями, а также достаточный лоббистский потенциал. Кроме того, статус регионального олигарха, как правило, обеспечен отношениями с губернаторским корпусом, который, во всяком случае, пока, сохраняет контроль над реальными экономическими отношениями и финансовыми потоками. Однако работа полпредов с региональными олигархами уже начинается, и мотивирована она часто как раз политическими задачами.
В ряде случаев система полномочных представителей начинает работать как система “федерального вмешательства” в региональные политические процессы, расстановку сил в местной элите, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними. В других случаях и в других субъектах Федерации может наблюдаться прямо противоположная ситуация: аппараты полпредов формируются из людей губернаторов, быстро интегрируются и поглощаются местной элитой, происходит дальнейшее сращивание федеральной и региональной бюрократии и скатыванию к технократическому федерализму. Здесь гипотетическая система федерального вмешательства постепенно эволюционирует в систему регионального лоббизма в Центре, когда полпреды и их аппараты превращаются в новый и высокоэффективный канал лоббирования. [c.102]
В результате, один и тот же политический и управленческий институт выполняет по отношению к разным регионам и в зависимости от ситуации и политической конъюнктуры совершенно разные задачи и функции.
Впрочем, оптимизация территориального управления не может быть произведена быстрыми и радикальными мерами. Это развернутый во времени процесс последовательного реформирования государственной системы. Есть достаточно оснований полагать, что по мере становления системы федеральных округов эффективность управления “по вертикали” будет возрастать. Представители Президента могут фактически получить статус представителей Федерации (государства) в округах, одновременно решая и задачи представительства Президента, и территориального государственного управления.
В этой связи принципиально важно отметить еще одно обстоятельство, которое зачастую ускользает от внимания практиков и наблюдателей. Важнейшей задачей полномочных представителей является и создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, “обратной связи” между Президентом и народом. Институт полпредов, в этом смысле, должен соответствовать своему названию, то есть представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не могут, не в состоянии решить сами.
Институт полпредов может быть серьезно усилен функциями координации и контроля за реализацией государственной социально-экономической политики, использованию федерального имущества, контроля за использованием средств федерального бюджета. На уровне округов может вестись разработка специальных мер и программ по привлечению внешних инвестиций, технологическому перевооружению производств, созданию точек роста и центров инноваций, развитию малого предпринимательства, возрождению села.
Сегодня, как это уже неоднократно случалось в отечественной истории, насущной является задача собирания российских земель. Но ведь “собирать земли” — это не только объединять территории или укреплять вертикаль власти. Это еще и “доводить до ума” систему управления, создавать из отдельных элементов и частей совершенно новое качество. Федеральные округа и институт полномочных представителей Президента — важнейший, если не ключевой инструмент политики государства в этой области.
Как уже отмечалось, одной из важнейших проблем, которые сегодня стоят перед полномочными представителями Президента, является приведение в соответствие федеральному законодательству законодательства субъектов Федерации. В Администрации Президента эту проблему пытались разрешить давно. И Министерство юстиции, и Генпрокуратура в течение многих лет раз в квартал присылают сводки имеющихся противоречий. На сегодняшний день количество нормативных правовых актов в субъектах Федерации перевалило уже за 300 тысяч, причем более 70 тысяч не соответствуют федеральному законодательству. Таким образом, перед полпредами стоит чрезвычайно сложная неформальная задача.
Обратимся теперь, собственно, к правовой основе института полпредов и посмотрим, насколько данный институт инкорпорируется в конституционно-правовое поле российского государства. Необходимо сразу отметить, что с [c.103] конституционно-правовой точки зрения создание института полномочных представителей Президента в федеральных округах не противоречит Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.
Во-первых, ст. 78 Конституции РФ говорит о том, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. То есть Конституция не говорит, в каком масштабе они имеют право это делать, в каком территориальном разрезе, но в принципе разрешает это делать.
Во-вторых, может быть, основная статья для права Президента создавать подобные институты — это ст. 80 Основного закона, в частности, ее 2-я часть. В ней говорится о том, что Президент — гарант Конституции, прав и свобод человека; он принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности и (здесь это самое главное) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Многие конституционалисты называют эту статью набором скрытых полномочий президента.
Как конкретно должно обеспечиваться согласованное функционирование органов государственной власти? Это может происходить и в том числе путем применения главой государства координирующих полномочий в отношении органов исполнительной власти. Здесь необходимо подчеркнуть, что в России официально нет отдельной президентской ветви власти и поэтому мало кто может понять, к какой власти, собственно, относится Президент. С одной стороны, он глава государства. Но можем ли мы сказать, что он не является главой федеральной исполнительной власти? Нет, поскольку де-факто он одновременно играет роль и главы исполнительной власти. В общем-то, в указе о полномочных представителях Президент фактически делегировал на соответствующий региональный уровень свои собственные полномочия. И он не превысил своих полномочий. Можно по-разному относиться к самой этой идее, но с правовой точки зрения создание института полпредов в федеральных округах не противоречит Конституции Российской Федерации. Такова юридическая реальность.
Какие еще аргументы можно привести в обоснование этого права Президента? Прежде всего нужно назвать ст. 71, касающуюся исключительных полномочий, где говорится об установлении системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и формировании федеральных органов государственной власти. Иными словами, Президент использовал исключительное право Российской Федерации, устанавливая, где и как располагаются федеральные структуры. Это не компетенция субъектов Федерации.
Поскольку полпред не наделен властными полномочиями, он не ущемляет в правовом смысле и властных полномочий губернатора. “С практической же точки зрения вопрос о том, кто конкретно является полпредом в данном федеральном округе, каков его политический вес и влияние, — очень важен. Губернатор, естественно, будет принимать это все в расчет. Но в правовом смысле полпред для губернатора — всего лишь новый “глаз” за ним. И в этом смысле можно, наверное, сказать, что губернатор оказался ущемленным, потому что вместо тех институтов, которые должны были бы смотреть за ним, — федеральной прокуратуры, ФСБ, МВД и тд, но не смотрят или смотрят мало, появился “глаз”, который специально предназначен для [c.104] того, чтобы смотреть. К тому же этот институт появился одновременно с законом о праве отстранения губернатора от должности. В совокупности эти изменения в определенной степени ущемляют губернатора и в правовом смысле тоже. Но это не связано непосредственно с правовым статусом полпреда” (niiss/nii/Publications).
Делая некий предворительный вывод необходимо указать на основные причины, перманентные цели, которые ставились во главу угла при проведении реформ федеративных отношений. Основная цель проведения этих законов в жизнь было восстановление в стране сильной государственной власти. Уже много сказано, что за прошедшие десять лет государственная власть в стране сильно ослабла, что является одной из причин как