Группы интересов в политике
Е.В. Золотарёва
Активность групп в политическом процессе является фактом эмпирической данности. Дискуссионным остается вопрос о том, насколько участие групп в политике совместимо с демократическими институтами власти и управления, способствует ли оно стабильности политических систем или, наоборот, является дестабилизирующим и деструктивным фактором. Представители основных теоретико-методологических школ в политической науке – институционалистской и социологической – по-разному подходили к решению этой проблемы. Задача данной статьи заключается в том, чтобы проследить эволюцию взглядов представителей этих направлений на место и роль групп интересов в политическом процессе.
В ХVII–ХIХ вв. философы и общественные деятели, стоявшие у истоков классической модели либеральной демократии в странах Европы и США, полагали, что демократический политический процесс не совместим с участием в нем политических групп и фракций. Ж-Ж Руссо в своих трактатах и отцы-основатели американского государства на страницах “Федералиста” дали резкую отповедь разрушительной и деструктивной деятельности партий, фракций и клик, полагая ее несовместимой с одним из основоположений демократии – принципом Всеобщего блага, достижимого посредством выявления Общей воли народа (см.: Руссо, 1969; Федералист, 1993). Сам народ мыслился как совокупность атомизированных рационально мыслящих индивидов, стремящихся к максимизации собственной выгоды при сохранении безопасности существования, то есть к просветительскому идеалу Счастья и Блага. Просветители считали, что поскольку законы разума универсальны, то и представления о счастье и благополучии примерно одинаковы у всех. Однако управление общественными делами требует специальных навыков, поэтому его поручают специалистам – народным представителям, которые избираются народом и от его имени формулируют основные направления политики и принимают политические решения. Политический процесс является не чем иным как процессом выявления и реализации этой Общей Воли. Контроль граждан над своими представителями, как правило, осуществляется посредством демократических выборов. По активности и результатам участия граждан в электоральном процессе народные избранники могут судить о том, насколько проводимая ими политика соответствовала воле их избирателей. В рамках классической либерально-демократической парадигмы политический процесс мыслился как протекающий в строгом соответствии с конституционными нормами и принципами, а политическая активность групп воспринималась как реликт старой, феодально-сословной структуры общества и угроза формирующимся демократическим институтам, ибо она не только нарушала строгую логику конституционного процесса, но и подрывала монолитное единство политического сообщества, построенного на единой Общей воли. Поэтому изучение политического процесса, как правило, ограничивалось описанием деятельности конституционных органов. Такой подход получил название институционального.
Но уже к началу ХХ века, с развитием гражданского общества и демократических институтов, стали очевидны недостатки и ограниченность институционального подхода при исследовании демократических политических систем.
Большой вклад в разработку нового концептуального аппарата и методологических подходов исследования политических процессов и структур демократического общества внесли представители плюралистического направления в философии – Г. Ласки и П. Одегард, и теории групп в социологии – А. Бентли, К. Кули, Д. Трумэн (Laski, 1917; Laski, 1921; Odegard, 1928, Bently, 1908; Cooly, 1909; Truman, 1951).
Старой, классической, или традиционной модели демократии, сформировавшейся на идеях просвещения, была противопоставлена альтернативная, или современная демократическая модель, в дальнейшем получившая название полиархии или “организованного плюрализма”. В ее основе заложена идея распыления или дисперсии политической власти в демократическом обществе между автономными группами и наличии множества центров принятия политических решений.
Еще в 1887 г . Ф. Теннисом была опубликована работа “Община и общество” (Tonnes, 1935), которая оказала значительное влияние на развитие социологической и политической науки. Концепция Тенниса строилась на противопоставлении деятельности коммунальных групп, составляющих основу феодального общества, и ассоциаций – конституирующих современное или гражданское общество.
В социологии к группе принято относить совокупность людей, определенным образом взаимодействующих друг с другом. Группа характеризуется фактом осознанной принадлежности к ней, и вытекающего отсюда стремления действовать в согласии с другими членами, развитым чувством групповой идентичности с остальными участниками и, возможно, наличием некоторых индикаторов формальной организации. Кроме того, стиль внутригруппового общения, как правило, отличается от общения с людьми, в группу не входящими.
Объединение в группы – кооперативная деятельность – изначально присуща людям, мотивы объединения и степень их осознания варьируется от получения простого удовольствия до удовлетворения особых интересов.
Группы принято подразделять на первичные и вторичные. Понятие первичной группы впервые было введено исследователем Ч. Кули в указанной выше работе применительно к членам семьи, между которыми складывались устойчивые эмоциональные отношения. Впоследствии в социологии этим термином стали обозначать любые группы, в которых сформировались тесные личные отношения, определяющие сущность данной группы – например, группы друзей, влюбленные и т.д. Первичные группы характеризуются интимным непосредственным контактом. Это означает, что люди испытывают постоянное беспокойство друг за друга, приоритет в общении отдается личностному фактору, а не специализированным ролевым функциям. По мере роста численности группы такое непосредственное взаимодействие становится все менее возможным. Индивидуальные отношения начинают носить все более специализированный характер и могут утратить ярко выраженное эмоциональное содержание, присущее первичным отношениям.
Существенным признаком вторичных групп является деперсонализация отношений. Вторичные группы образуются из людей, не связанных эмоциональными отношениями. Как правило, их взаимодействие вызвано стремлением к достижению общей цели. Преобладают формализованные правила и нормы поведения, а природа групп начинает все меньше и меньше зависеть от лиц, их составляющих. Отношения начинают принимать ролевую окраску, заданную организационной структурой. В этих группах основное внимание уделяется, в первую очередь, умению выполнять определенные функции, а не личным качествам.
Американский ученый А. Бентли в работе “Процесс управления” ввел в научный оборот новое понятие – “группы интересов”, к которым он относил разнообразные организованные группы людей, имеющих определенные цели и выдвигающих конкретные требования перед политической властью. Индивидуальное поведение участников политического процесса рассматривалось им через взаимодействие групп, в которые индивиды оказались вовлеченными по тем или иным мотивам. А. Бентли предлагал рассматривать общество как “совокупность различных групп интересов, причем, количество групп ограничивается лишь одним показателем – интересы ради которых они созданы и действуют” (Bently, 1908, р. 38).
Выводы А. Бентли подтверждались и данными эмпирических исследований, документально установивших большую роль групп как центров и генераторов социальной и политической активности, которые наряду с институциональными структурами формируют политический процесс и гражданское поведение, действуя как в согласии, так и вопреки институциональным предписаниям.
Социологи были склонны связывать активность добровольческих ассоциаций с высокой степенью социальной дифференциации общества, которая, в свою очередь, являлась следствием процесса модернизации. По замечанию Д. Уилсона, “чем более гетерогенным является общество, тем более разнообразны существующие в нем интересы” (Уилсон, 1990, с. 201). По мнению Т. Парсонса, ассоциации являются одним из главных способов структурирования гражданского общества (см.: Parsons, 1971). В сложных обществах возникает потребность в создании множества организаций или больших вторичных групп, создаваемых для достижения определенных целей.
В числе множества причин, побуждающих людей объединяться в группы для оказания давления на правительство. Д. Уилсон называет и такую причину как децентрализация политической системы, которая способствует росту числа групп, использующих различные варианты доступа к правительству для достижения собственных интересов. Активности групп интересов может способствовать слабость партийных систем или временное ослабление позиций политических партий.
Самодеятельные гражданские ассоциации (общественные объединения), какими бы “малыми” ни казались их интересы, превращаются в центральный институт гражданского общества, поскольку именно вокруг них, “вращается реальная повседневная жизнь” Именно эти интересы, если они имеют массовый характер, затрагивают большое количество людей и, следовательно, имеют значение для развития общества в целом, должны найти формы своего выражения и представительства на государственном уровне, если не могут быть разрешены силами самих объединений граждан.
Некоторые группы столь часто вовлекаются в процесс принятия политических решений, что их собственную групповую активность трудно отделить от политической, но большинство групп только на короткий промежуток времени вовлекаются в политику и политическая активность не является для этих групп приоритетной задачей.
Если “группы интересов” определяются как добровольные организации, созданные для выражения и представления интересов входящих в них людей во взаимоотношениях как с другими группами, так и с политическими институтами, то термин “лоббизм” означает лишь непосредственное воздействие на процесс принятия законов в парламенте, а “группы давления” – организации, стремящиеся поддержать или помешать принятию конкретных решений государственными органами. Поэтому понятия “лобби” и “группы давления”, более узкие по сравнению с категорией “группы интересов”, отражают лишь ее определенные аспекты.
К ассоциированным группам интересов относятся профсоюзы, торговые палаты, ассоциации промышленников, этнические ассоциации, религиозные и гражданские группы.
По мнению Н. Смелзера, добровольческой ассоциации присущи следующие три характерные черты: ее целью является защита общих интересов ее членов; организация и членство в ней носят исключительно добровольный характер; организация не связана с правительственными органами (см.: Смелзер, 1991, с. 348).
В итоге в политической науке первоначально возобладала “узкая” трактовка групп интересов, отождествлявшая группы интересов с организованными группами или союзами.
Дж. Уилсон определяет группы интересов как организации, независимые от государства или политических партий и стремящиеся влиять на государственную политику (см.: Wilson, 1985).
Сходное определение дает Г. Зейглер: “Группы интересов – формальные организации, которые стремятся оказать влияние на демократический политический процесс” (Zeigler, 1992, р. 377).
Исходя из сложившегося понимания групп интересов, внимание исследователей было привлечено в первую очередь к деятельности ассоциированных групп интересов.
Ассоциированные группы интересов могут быть членскими организациями – причем как с индивидуальным, так и коллективным членством, ориентированными на политическую мобилизацию участников для достижения согласованных целей – например, профсоюзные организации. Однако они могут добиваться своих целей и без массового членства, хотя и существуют исключительно ради оказания политического влияния, подобно таким организациям, как, например, “Кампания за воздух, свободный от свинца” – Clear , которая состоит лишь из нескольких человек, но пользуется значительным влиянием, благодаря спонсорскому финансированию и опоре на другие организации – “Друзей земли”, “Общество консервации” и на стратегию громких имен.
Группы интересов являются такими добровольными ассоциациями индивидов, которые отличаются от политических партий, поскольку не выдвигают кандидатов на выборные должности и не стремятся завоевать власть, а лишь имеют цель влиять на правительство и другие политические органы различными способами, формально оставаясь вне органов политической власти. Их главный способ действий – убеждение, советы тем, кто управляет, информирование общественности и политических лидеров о потребности и взглядах тех или иных социальных групп, организованные действия в поддержку своих интересов, например, забастовки, митинги и т.п. Причем основой подобных групп может стать практически любой социально значимый статус или признак – возраст, пол, этничность, профессионально – статусные характеристики. Как только возрастает число людей, достигших пенсионного возраста, можно ожидать появление ассоциаций, деятельность которых будет направлена на обслуживание интересов пенсионеров.
Исследователи также обратили внимание на то, что группы представляют в основном функциональные интересы. Они эффективно выполняют свою роль тогда, когда представляют все разнообразие существующих в обществе интересов: экономические, социальные, идеологические, культурные, этнические, экологические, территориальные, отраслевые, религиозные. Широкое представительство интересов не только гарантирует влияние на принятие политических решений, но и обеспечивает поток информации и поддержку, в которой нуждаются органы государственной власти и управления. Поэтому группы являются одновременно основой политической системы и ее важнейшим компонентом, информационным каналом, обеспечивающим, оперативную передачу требований институциональным элементам системы.
Каналы, которыми пользуются ассоциированные группы интересов для оказания влияния на политиков, могут быть самыми разнообразными. Это СМИ, партии и структуры государственной власти – законодатели, суды, государственная бюрократия.
Особенностью демократических обществ является наличие легитимных и, как правило, законодательно оформленных и конституционно закрепленных каналов доступа к ресурсам политического влияния. В частности, термин “лоббирование” первоначально относился преимущественно к действиям по оказанию влияния на законодателей.
Сложилась весьма разносторонняя практика оказания давления на законодателей – от подготовки и представления аналитической информации, необходимой для разработки законопроектов, до финансирования предвыборных кампаний или мобилизации граждан на активное общение с депутатами. Некоторые группы имеют своих представителей при городских, окружных и национальных законодательных собраниях с целью оперативного получения информации и оказания влияния. Наиболее активно действуют группы интересов в Конгрессе США – этому способствует специфика американской партийной системы с аморфными партиями и относительно слабой партийной дисциплиной. В тех же странах, где законодатели обязаны строго подчиняться партийной дисциплине – в Великобритании, Франции, Германии – активность групп интересов сосредоточивается, главным образом, вокруг парламентских комитетов и партий.
Часто к лоббистской деятельности привлекаются бывшие законодатели, члены законодательных органов или вышедшие в отставку сотрудники аппарата легислатур.
Объектом лоббирования становятся также правительственные органы, особенно силовые министерства. Основным средством влияния на исполнительную власть оказывается представляемая ей информация. В этом случае группы интересов действуют в основном через научно-исследовательские учреждения и консультативные фирмы, которые представляют политические рекомендации по широкому кругу вопросов, либо через специалистов в органах исполнительной власти.
Правительственная бюрократия является главным рычагом доступа к политическим решениям во всех политических системах. Привлекательность этого канала заключается в том, что позволяет более оперативно добиться необходимого решения и избежать публичных дискуссий. Трудность же заключается в том, что бюрократия, за исключением узкого круга высших должностных лиц, в силу специфики своего формирования – путем назначения на должность – не зависит от электорального процесса и практически не контролируется демократическими методами. Более того, некоторые ведомства сами активно занимаются политическим лоббированием, создавая для этой цели специальные органы связи с парламентами или конгрессами, выделяя для этой цели значительные ассигнования
Влияние на судебную систему также эффективно, с точки зрения общественного резонанса, в отношении важных и значимых политических проблем. Благоприятное решение по частному делу может изменить общую политику суда, но требует много времени и тщательной юридической подготовки. Поэтому этим каналом лоббирования группы интересов пользуются значительно реже.
Важным каналом политического влияния групп интересов являются политические партии, хотя высокая степень идеологизации, а также внутренняя иерархия и дисциплина ограничивают возможность его использования.
Средства массовой информации – радио, печать, телевидение – широко используются группами интересов для достижения своих целей. Инициатива, получившая благоприятное освещение в СМИ или снискавшая общественную поддержку, как правило, не может быть проигнорирована политиками, поэтому группы интересов тратят значительные средства на рекламу своих начинаний.
Результаты многочисленных конкретных исследований показали, что успех в продвижении интересов определяется не только их общественной значимостью и соответствием коллективному интересу, но и инструментами или ресурсами влияния, которыми располагают группы. К наиболее важным относятся финансовая мощь и владение собственностью, так как они позволяют через воздействие на экономику влиять на структуру занятости, государственный бюджет, а следовательно, влиять на общественное настроение и оказывать прямую финансовую поддержку конкретным правительственным программам. Численность группы влияет на ее способность оказывать давление, но в отдельных случаях с успехом может быть компенсирована организационной сплоченностью, а также информацией, квалификацией и опытом, которым обладают участники группы. Группы интересов, располагающие нужными знаниями и подготовленными экспертами, особенно влиятельны в тех случаях, когда политический вопрос предполагает решение сложных технических проблем.
В соответствии с плюралистической теорией политическая система стала рассматриваться как система взаимодействия различных групп, пересекающихся и взаимодействующих между собой, столкновение конкурентных воль и стремлений обеспечивает динамизм и равновесие системы. Р.Даль и Ч.Линдблом полагали, что соперничество групп за влияние на политический курс в какой-то степени аналогично конкуренции в экономике, позволяющей установить равновесие между спросом и предложением (см.: Dahl, 1956; Dahl, Lindblom, 1976; Lindblom, 1977). Только в