Учебный курс Экологическое право (часть 2)

21. Понятие, методы и организация гос-го управления охраной окружающей среды

(Функции гос. управления и их система в области охраны окружающей среды)

Система органов государственного управления.

В 70-80 годы В СССР управлением и охраной окружающей природной среды занимались 16-18 министерств и ведомств. Отдельные природные объекты находились в ведении не одного, а нескольких ведомств одновременно. Как правило функции государственного контроля совмещались с эксплуатацией подконтрольного объекта природы. Отсутствовал координационный орган, объединяющий всю природоохранительную деятельность в одно целое.

В результате перестройки в организации охраны природы в 1988 году был создан Государственный комитет охраны природы. Аналогичные комитеты были созданы и в союзных республиках. Комитеты должны были стать координаторами всей природоохранительной деятельности. В 1991 году Комитет был упразднен и на его месте было установлено Министерство экологии и природных ресурсов, призванное воедино собрать все подведомственные, отраслевые функции природоохранительной деятельности. Но и этот эксперимент не был удачным. В 1994 году постановлением правительства РФ от 23 апреля было создано Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов (Минприроды РФ).

Существует разделение на органы Общей компетенции и специальной компетенции. К государственным органам общей компетенции относятся Президент, Федеральное собрание, Правительств, Представительные и исполнительные органы субъектов Федерации. К государственным органам специальной компетенции относятся те органы государства,  которые в соответствии с положениями о них, специально уполномочены выполнять соответствующие природоохранительные функции. По объему и характеру они подразделяются на комплексные, отраслевые, функциональные.

Комплексные органы выполняют все задачи или блок природоохранительных задач.

Отраслевые - сосредотачивают внимание на охране и использовании специальных природных объектов.

Функциональные - выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов.

Компетенция органов закреплена в законе "об охране" (ст. 6-10), Компетенция РФ и субъектов в Конституции РФ ст.71-72.

По Конституции РФ, природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности составляют совместную компетенцию Федерации и Субъектов Федерации., Вопросы, входящие в компетенцию названных групп можно подразделить на семь комплексных групп.

1. Определение основных направлений экологической политики. Утверждение экологических программ. Установление правовых и экономических основ регулирования охраны окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности.

2. Планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение экологических программ. Координация природоохранительной деятельности.

3. Учет и оценка природных ресурсов , прогноз состояния окружающей среды, ведение кадастров природных ресурсов, осуществление мониторинга окружающей природной среды.

4. Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы и т.д. Выдача разрешений на природопользование. Формирование и расходование экологических фондов.

5. Государственный экологический контроль. Привлечение к ответственности за правонарушения.

6. Организация заповедного дела. Охрана памятников природы.

7. Международное сотрудничество. Организация государственного управления:

Министерства и ведомства в силу их компетенции, (согласно положениям о данных ведомствах) Федеральные ресурсы - ведение Федерации, Госэкспертиза. Общественные организации.

Процесс управления охраной окружающей природной среды находится сейчас в стадии формирования.

22. Гос. экологический контроль: понятие, органы, полномочия должностных пиц

Государственный контроль - один из видов государственной административно- правленческой деятельности. Его непосредственные задачи - обеспечение всеми хозяйственными субъектами, гражданами экологических требований законодательства. Контрольная деятельность надведомственна, т. е. ее указания, требования, предписания обязательны независимо от форм собственности и подчиненного хозяйственного субъекта. Функции государственного контроля разделены , использование природных ресурсов осуществляется в рамках единого органа. По закону РФ об охране окружающей природной среды государственный экологический контроль осуществляется правительствами субъектов,  областей, краев, местными органами самоуправления, а также специально уполномоченными на то органами государства в области ООС, сан.-эпидем. надзора.

Нынешняя система специально уполномоченных органов гос. контроля состоит из головного органа (Гос. Ком. Экологии), выполняющего координирующие и контролирующие функции и отраслевых специально уполномоченных органов государственного экологического контроля, ведающих контролем в области охраны промышленных объектов, либо отбельных элементов, входящих в этот объект.

Список полномочий органов г. э. к. Подразделяется на 6 групп:

1. право посещать подконтрольные объекты и знакомиться с документами;

2. требовать устранения отмеченных недостатков и проведения природоохранительных мер в установл. Форме;

3. выдавать разрешение на природопользование. Устанавливать лимиты и нормативы, назначать гос. эк. экспертизу;

4. принимать решение об ограничении, приостановлении, прекращении деятельности экологически вредных объектов, о возбуждении ходатайства о прекрацении их финансирования банками;

5. налагать административн. штрафы в установленн. размере за нарушение природоохранительного законодательства;

6. преъявлять иски о возмещении вреда, причиненного прирдной среде и направлять материалы для привлечения виновных к уголовной ответственности. Контроль - необходимое звено в адм. методах регулирования эколог, отношений. Цель - охрана ОПС путем предупреждения и устранения правонарушений. Формы - информационный (сбор и обобщение информации для передачи ее соотв. органам государства с целью принятия предупредит, или  карательных мер; предупредительный (направлено на предотвращение наступления вредных последствий).

Наряду с контролем используется термин «Надзор». Вопрос о разграничении: в класс. виде надзор выступает как  самост. вид конституционной деятельности, представленной в виде прокурорского надзора. Прокуратура занимается проверкой соответствия воедения граждан юридическим нормам закона. Другие органы контроля (сан-эп. надзор, ветеринарный) помимо контрольных функций наделены правом выдачи разрешений, устанавливающие нормативы , правила, что ничем не отличает их от аналогичн. органов контроля.

Государственная служба наблюдения (мониториг) непосредственными объектами - природной средой, ее состоянием и степенью изменения, гос. контроль направлен на проверку соблюдения законодательства. Гос. контроль проводится от имени государств, а не от имени ведомства.

Производственный контроль - правила выполнения предприятиями общих мероприятий по ООС и ее отд. компонентов. Общий контроль относится к сфере государственного и к области производственного.

Закон об экологической экспертизе. Петров.

Контроль осуществляют уполномоченные государством органы: Минприроды, Госсанэпиднадзор, и т.д.

Закон "Об эпидемиологическом благополучии населения"

Постановление СМ РФ от 24 ноября 1993 г. М 1229 "О создании единой государственной системы экологического мониторинга"

Совет Министров - Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Принять предложение Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, согласованное с заинтересованными министерствами и ведомствами Российской Федерации, о создании Единой государственной системы экологического мониторинга (далее именуется - ЕГСМ).

2. Возложить на Министерство окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации общее руководство деятельностью ЕГСЭМ.

3. Утвердить распределение функций в ЕГСЭМ между центральными органами федеральной исполнительной власти согласно приложению.

4. Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации совместно с Государственными комитетами Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Государственным комитетом Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера, Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр, Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству. Комитетом Российской Федерации по рыболовству,

Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей Среды, Федеральной службой лесного хозяйства России, Федеральной службой геодезии и картографии России, Федеральным горным и промышленным надзором России, Комитетом по проведению подводных работ особого назначения при Совете Министров - Правительстве Российской Федерации, Комитетом по водному хозяйству при Совете Министров - Правительстве Российской Федерации, органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга:

разработать и утвердить в 1 квартале 1994 г. основные нормативные документы, определяющие порядок функционирования и развития ЕГСЭМ в целом;

разработать во II квартале 1994 г. комплекс первоочередных мер по совершенствованию деятельности подведомственных служб наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды с учетом требований ЕГСЭМ;

разработать и представить в III квартале 1994 г. на утверждение Совета Министров - Правительства Российской Федерации проект Положения о Единой государственной системе экологического мониторинга.

5. Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации как государственному заказчику обеспечить разработку во II квартале 1994 г. проекта федеральной целевой программы "Создание

Единой государственной системы экологического мониторинга" с учетом работ по государственной программе 'Экологическая безопасность России" и представить его в Министерство экономики Российской Федерации и Министерство  финансов Российской Федерации.

6. Министерству Российской Федерации по атомной энергии. Министерству обороны Российской Федерации, Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, Министерству топлива и энергетики Российской Федерации, Государственному комитету Российской Федерации по оборонным отраслям промышленности. Комитету

Российской Федерации по машиностроению. Комитету Российской Федерации по металлургии. Комитету Российской Федерации по химической и нефтехимической промышленности в 1994-1996 годах обеспечить внедрение на подведомственных им предприятиях, в организациях и объединениях систем наблюдения и контроля за выбросами и сбросами загрязняющих веществ в окружающую природную среду, а также другими источниками антропогенных  воздействий.

Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации оказать перечисленным министерствам и ведомствам Российской Федерации методическую помощь при проведении указанных работ.

7. Министерству обороны Российской Федерации, Государственному комитету Российской Федерации по оборонным отраслям промышленности совместно с Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации в целях развития ЕГСЭМ разработать и осуществить в 1994-1996 годах мероприятия по применению средств и систем военной техники для наблюдения за состоянием окружающей природной среды, а также для обеспечения ЕГСЭМ средствами связи.

Председатель Совета Министров -

Правительства Российской Федерации В.Черномырдин.

23. Нормирование и стандартизация - основная правовая мера охрены окружающей среды и функция гос-го управления

Нормирование качества окружающей природной среды - центральная идея Закона РФ об охране окружающей природной среды. Этому институту закон отводит самостоятельный раздел. (ст25-34)

Роль нормативов в формировании информации о качестве окружающей природной среды неоднозначна, одни из них дают оценку окружающей среды, другие лимитируют источники вредного воздействия. Все нормативы качества являются экологическими нормативами, т.к. определяют качество не социальной, а природной среды.

Качеством окружающей природной среды считается такое состояние ее экологических систем, которое постоянно и неизменно обеспечивает процесс обмена веществ и энергии в природе между природой и человеком и воспроизводит жизнь. Качество природы обеспечивается самой природой путем саморегуляции.

Нормирование качества окружающей природной среды представляет собой деятельность по установлению нормативов предельно допустимых воздействий человека на окружающую природную среду. Нормой считается мера воздействия на окружающую среду.

Общие требования к нормам: Экологическая безопасность населения. Сохранение генетического фонда, обеспечение рационального использования и воспроизводства природных условий устойчивого развития хозяйственной деятельности.

Конечная цель этих требований - в обеспечении научно обоснованного сочетания экономических и экологических интересов, как основы общественного прогресса.

Все нормативы подразделяются на три группы:

–санитарно- гигиенические;

–производственно-хозяйственные;

–комплексные нормативы, сочетающие в себе признаки первой и второй групп.

Статья 25. Основные требования к нормированию качества окружающей природной среды

1. Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и

сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.

2. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий, а также методы их определения утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов.

3. При нарушении требований нормативов качества окружающей природной среды выброс, сброс вредных веществ или иные виды воздействия на окружающую природную среду могут быть ограничены, приостановлены или  прекращены по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Статья 33. Предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду

При формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов, других населенных пунктов устанавливаются предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду с учетом потенциальных ее возможностей, необходимости рационального использования территориальных и природных ресурсов с целью обеспечения  наиболее благоприятных условий жизни населению, недопущения разрушения естественных экологических систем и необратимых изменений в окружающей природной среде.

Статья 34. Нормативы санитарных и защитных зон

Нормативы санитарных и защитных зон, санитарно-защитных зон устанавливаются для охраны водоемов и иных источников водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий от загрязнения и других вредных воздействий.

Стандартизация - установленные государством (специально уполномоченными на то органами) стандарты, предельно допустимого воздействия на окружающую природную среду. Установка ГОСТ. Закреплено, как правило, в приложениях к основам законодательства, к кодексам и т.д.

24. Источники экологической информации. Территориальные и отраслевые кадастры

Информация может содержаться в самых различных источниках: в заявлениях, жалобах, письмах и других непосредственных обращениях граждан в прокуратуру, а также в различных документах природоохранительных органов (приказах, материалах ревизий, проверок и обследований, протоколах, актах, предписаниях, постановлениях и ответах на них руководителей предприятий, допустивших экологическое правонарушение, журналах и книгах учета, в данных автоматизированного учета).

Сведения о нарушениях природоохранительного законодательства в отдельных региона, а также отраслях производства могут содержаться в ежегодных Государственных докладах «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации», с которыми прокурор может ознакомиться в местных территориальных органах Минприроды России либо в газете «Зеленый мир». Эти доклады готовятся на основании постановлений Правительства РФ. Они  являются главным документом, обобщающим, анализирующим и представляющим официальную государственную информацию по природоохранным и связанным с ними проблемам всех министерств и ведомств, контролирующих экологические процессы и природопользование.

Кадастры природных ресурсов

Кадастрами природных ресурсов называется свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих количество и качество природного ресурса, состав и категории природопользователей. Данные кадастров лежат в основе рационального использования природных ресурсов, охраны природной среды, на их  базе определяется денежная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению и оздоровлению окружающей среды.

Единого кадастра природных ресурсов не существует. Кадастры представлены по видам природного ресурса. По общим их целям и структуре все они образуют единую экономико-правовую схему. Кадастры бывают двух видов: территориальные и отраслевые.

Территориальные кадастры - это кадастры, которые ведутся в отдельной территории и охватывают все элементы окружающей среды в данной территории.

А отраслевые кадастры ведутся уже по отдельным элементам. Примеру отраслевых кадастров:

Земельный кадастр. По Земельному кодексу РСФСР 1991 г. (ст. 110) земельный кадастр включает в себя систему следующих сведений; количество земель, распределение земель по категориям, качественный состав земель, распределение земель по использованию, собственники земли, владельцы, пользователи, арендаторы. Данные кадастровой оценки земель применяют при планировании использования земель, распределении по целевому назначению, их предоставлению и изъятию, при определении платежей за землю, для оценки степени рационального использования земель.

Ведение земельного кадастра поручено органам Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации.

Кадастр месторождений полезных ископаемых. Характеристика кадастра дается в Законе РФ о недрах (ст. 30, 32). Его ведение поручено Комитету по геологии и использованию недр. Кадастр включает сведения о народнохозяйственной ценности каждого месторождения полезных ископаемых, горнотехнические, экономические, экологические условия их разработки.

Всего - 9 кадастров и реестров.

25. Ответственность за экологические. правонарушения

В комплексном виде законодательное закрепление ответственности по экологическому праву регламентируется в ст. 81 Закона РСФСР «Об ООПС».

Статья 81. Виды ответственности за экологические правонарушения

За экологические правонарушения, то есть виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека, должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а предприятия, учреждения, организации - административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с настоящим Законом, иными законодательными актами РФ и республик в её составе.

Статья 82. Дисциплинарная ответственность за экологические проступки

1. Должностные лица и иные виновные работники предприятий, учреждений, организаций в соответствии с положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами несут дисциплинарную  ответственность за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение нормативов качества окружающей природной среды и требований