Федеральные органы исполнительной власти

Александр Перетягин

Краснодарский юридический институт МВД РФ

Введение

Среди субъектов административного права органы исполнительной власти (гос. управления) занимают особое место. Это самая многочисленная из числа организаций – группа субъектов административного права, объединенная к тому же единым руководством и подчинением и действующая согласованно и целенаправленно. Эти органы наделены государственной компетенцией, которая по своему объему самая обширная по сравнению с компетенцией других субъектов административного права, она охватывает – в практически организующем плане – все области и сферы государственного руководства.

Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства, и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Наконец, органы исполнительной власти наделены, в рамках своей компетенции, определенными управленческими полномочиями в отношении иных субъектов административного права. Например, граждан или общественных организаций, чего нельзя сказать о других субъектах.

Понятие органа исполнительной власти

Органы исполнительной власти (гос. управления) состоят в системе гос. аппарата, объединяющего еще органы представительные и законодательные, президента, органы правосудия, прокуратуры и другие государственные органы. Система государственного аппарата основана на единстве и различии входящих в аппарат органов. Поэтому определить понятие и статус органа государственного управления можно и нужно в таком порядке: определить общие признаки, которые имеют все государственные органы, составляющие государственный аппарат, а затем выделить те особенности, в организационно-правовом аспекте, которые отличают органы управления от других государственных органов.

Итак, органы исполнительной власти, составляя часть государственного аппарата, как и другие государственные органы, действуют от имени государства и по его поручению, наделены государственными полномочиями, имеют территориальные масштабы своей деятельности, располагают источниками финансирования, словом, обладают всеми признаками государственного органа.

В то же время каждое из звеньев государственного аппарата имеет свои признаки, особенности, определяющие основы его организационно-правового статуса. Такими свойствами органов государственного управления являются:

а) содержание деятельности органа государственного управления: это деятельность управленческая, практически – организующая по реализации государственных задач и функций;

б) по своему правовому характеру деятельность органа государственного управления это деятельность подзаконная, по организации практического исполнения законов и иных предписаний представительной (законодательной) власти, а по организационному положению – деятельность исполнительно-распорядительная: каждый орган управления исполняет предписания вышестоящего органа власти или управления, в то же время он наделен распорядительными полномочиями в отношении других органов управления и других субъектов административного права;

в) органы государственного управления в процессе исполнения полученной им компетенции принимают правовые акты управления, отличающиеся от всех иных правовых актов своим содержанием, юридическими свойствами, порядком принятия и вступления в действие и т.д.;

г) органы государственного управления исполняет свои полномочия постоянно, а многие из них – и непрерывно, что обусловлено природой управления, которое, как известно, должно быть адекватным тем процессам в экономике, социальной среде и других областях жизнедеятельности, которые требуют постоянного или непрерывного воздействия.

Компетенция органов государственного управления закрепляется в Конституции, Законах о Правительстве и других органах, Указах Президента, Положениях о ведомствах и других органах. Особенность компетенции органов государственного управления не только в ее управленческом характере, но и структуре. Основными элементами структуры компетенции органа государственного управления являются следующие.

Задачи и цели органа управления: чего он должен достичь в процессе и в результате своей деятельности в порученной ему области.

Функции органа управления указывают, из чего складывается практическая повседневная деятельность органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач. Функции отражают материальное содержание деятельности органа. Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, контроль и другие. Полный и точный перечень функций органа государственного управления в правовых актах, закрепляющих компетенции органа, имеет первостепенное значение для правильной организации управления.

Закрепляемые правовыми актами права и обязанности определяют границы полномочий органа государственного управления в осуществлении каждой из его функций; планирование по конкретным показателям и в установленные сроки, финансирование из определенных источников и в определенном объеме, меры поощрения по видам и в определенных размерах, меры дисциплинарной и административной ответственности по видам и также в определенных размерах и т.д.

Формы и методы работы органа государственного управления определяются применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов государственного управления являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов, разработка мер по обеспечению; инструктирование; инспектирование; организация взаимодействия с общественностью и др.

Вместе взятые органы государственного управления составляют одно из звеньев государственного аппарата и находятся в определенных взаимоотношениях с другими звеньями.

Органы государственного управления определяются по отношению к представительным органам как исполнительный аппарат, т.е. возлагаются задачи организации практического исполнения решения представительных органов.

Реформы политической системы и экономики требуют того, чтобы аппарат управления стал действительно исполнительным и подконтрольным представительным органом, освободиться от тех гипертрофированных властных полномочий, которые он присвоил в прежние годы.

Другие звенья государственного механизма – органы прокурорского надзора, правосудия и другие – также находятся в определенных связях и соотношении с государственным управлением.

Деятельность аппарата государственного управления и каждого в отдельности исполнительно – распорядительного органа должна строится на основе познания и правильного использования объективных законов общественного развития. Только в этом случае она может быть полноценной и приносящей пользу обществу и государству.

Классификация органов исполнительной власти

Исполнительно-распорядительную деятельность осуществляют многие и разнообразные органы исполнительной власти (государственного управления), которые могут быть классифицированы по существенно важным признакам сходства и различия. Это необходимо для правильной и все сторонней характеристики правового положения каждого органа исполнительной власти в отдельности.

С учетом территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти могут быть 2-х уровней: федерального и субъектов Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономные области и автономных округов. Этот признак обусловлен федеральным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. На всю территорию России свою деятельность распространяют: Правительство, Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов федерации осуществляют свою деятельность соответственно в пределах своей территории, то есть части территории России.

Кроме того, имеются межтерриториальные органы, деятельностью которых могут охватываться несколько субъектов (например, железные дороги, военные округа, пограничные округа и т.п.)

По организационно-правовым формам на федеральном уровне различаются: Правительство Российской Федерации; Министерство РФ, государственный комитет РФ; федеральная комиссия России; федеральная служба России; российское агентство; федеральный надзор России; управление делами Президента.

Организационно-правовыми формами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: правительства (совета министров); министерства, комитеты; департаменты; главные управления, управления, отдела, службы и иные органы.

В зависимости от объема и характера компетенции органы исполнительной власти подразделяются на:

а) органы общей компетенции, осуществляющие руководство на подведомственной территории всеми или подавляющим большинством отраслей управления и сфер деятельности (президентуры, правительства, администрации субъектов Федерации);

б) органы отраслевой компетенции, на которые возложено руководство отдельными отраслями управления или сферами деятельности (министерства, структурное подразделение администрации);

в) органы межотраслевой компетенции, которые ведают специальными вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (государственный комитет, федеральная комиссия, федеральный надзор).

Иногда выделяют органы смешанной компетенции, то есть сочетающие признаки органов отраслевой и межотраслевой компетенции.

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются:

а) коллегиальные органы управления, решающие основные вопросы на коллегиальной основе, то есть большинством голосов лиц, входящих в их состав (Правительство, государственный комитет, федеральная комиссия);

б) единоначальные органы, в которых основные вопросы решаются их руководителями (министерства, администрация субъекта Федерации). Единоначалие обеспечивает оперативность руководства и повышения персональной ответственности руководителей за результаты работы органа исполнительной власти. В ряде случаев сочетание этих начал может выражаться в том, что коллеги действуют в единоначальных органах.

Для подготовки и рассмотрения предложений по вопросам, имеющим важное значение, прежде всего межотраслевого характера, Президентом, Правительством, министерствами и ведомствами создаются координационные и консультативные органы. Их правовой статус определен Указом Президента от 28 сентября 1992 г.

Классификация органов исполнительной власти может проводиться также по другим признакам: по порядку образования (избираемые, назначаемые); по источникам финансирования (видам бюджета).

Система органов исполнительной власти

Под системой органов исполнительной власти понимается вертикальная власть между соподчиненными органами на основе разделения компетенции между ними. Она обусловлена федеративным устройством государства и состоит из Президента, Правительства, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Правовое положение органов исполнительной власти как субъектов административных правоотношений определено соответствующими нормативными актами.

Глава 4 Конституции посвящена определению правового положения Президента Российской Федерации.

Как уже говорилось, согласно Конституции 1993 года, Президент является главой государства.

Как глава государства Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействия органов всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной, принимает меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, выступает гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Хотя формально Президент не является главой исполнительной власти, он активно влияет на деятельность исполнительно-распорядительных органов, что выражается в различных формах: прямо, поскольку многие из федеральных органов исполнительной власти подчинены ему непосредственно, или косвенно – через Правительства, либо путем назначения на должности или освобождения от должностей, а так же издание своих нормативных и распорядительных актов. Поэтому есть определенные основания отнести Президента Российской Федерации к числу должностных лиц исполнительной власти.

Субъектом административного права Президент становится на 4 года в результате всенародных выборов, при вступлении в должность он приносит народу присягу. Полномочия Президента в сфере исполнительной власти огромны. Он, в частности:

назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства;

имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;

принимает решения об отставке Правительства;

представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России и ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности;

по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателей Правительства и федеральных министров;

формирует и возглавляет Совет Безопасности;

утверждает военную доктрину;

формирует Администрацию Президента;

назначает и освобождает полномочных представителей Президента;

назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил;

назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях;

подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе по вопросам исполнительной власти);

обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направления внутренней и внешней политики государства;

осуществляет руководство внешней политикой страны;

ведет переговоры, подписывает международные договоры и ратификационные грамоты;

принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Кроме того, Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России; в соответствующих случаях вводит на территории России или в отдельных местностях военное, а также чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе; награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания.

Президент издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории страны. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства, а также приостанавливать действие актов органов йисполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам или нарушением прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения вновь избранным Президентом. Конституция (ст.92, 93) предусматривает основания и порядок досрочного прекращения исполнения Президентом своих полномочий.

Совет Безопасности Российской Федерации действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента от 10 июля 1996 года. Это конституционный орган, осуществляющий подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведение единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Решения этого органа по важным вопросам оформляются указами Президента. Совет Безопасности является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Федерации, ее независимости и государственной целостности. Положение подробно определяет основные задачи Совета Безопасности. В частности, он рассматривает на своих заседаниях важнейшие вопросы безопасности, подготавливает решения и проекты указов Президента, рассматривает законопроекты в этой области, осуществляет контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации стратегии в области внутренней, внешней и военной политике, военно-технического сотрудничества и информационной безопасности страны. Члены Совета Безопасности назначаются Президентом. Положением установлен порядок работы Совета и его межведомственных комиссий.

Государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента, является его Администрация, которая формируется в соответствие с п. «и» ст. 83 Конституции. Положение об Администрации Президента утверждено Указом от 2 октября 1996 года. Администрация создает условия для реализации Президентом функции гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принятие мер по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, определение основных направлений внутренней и внешней политике, решение кадровых вопросов и обеспечение реализации Президентом иных возложенных на него полномочий.

Постоянно действующим совещательным органом, осуществляющим подготовку Президента в области военного строительства реализации важнейших решений Совета Безопасности. По стратегическим вопросам оборонной политики является Совет обороны Российской Федерации. Положение о нем утверждено Указом Президента от 25 июля 1996 г.

Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти в масштабе всей страны. Его правовое положение определено главой 6 Конституции и Федеральным конституционным законом 1997 г. «О Правительстве РФ».

Правительство является коллегиальным органов, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Оно состоит из Председателя, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. В январе 1994 года была проведена, а в 1996 и в 1997 годах продолжена реорганизация федеральных органов исполнительной власти, в частности, сокращено количество министерств и ведомств с тем, чтобы они не вмешивались в управление сферами не отнесенными Конституцией к ведению Федерации. Некоторые государственные комитеты были преобразованы в министерства, и наоборот. Произошли также обновления Правительства и реорганизация структуры его аппарата, направленные на сокращение деятельности отраслевого принципа и усиления функциональной направленности работы аппарата Правительства. Это – части единого процесса совершенствования всей системы исполнительной власти, включая установления твердого контроля центра за деятельностью глав субъектов Федерации, а также реорганизации президентских структур. В целом перестройка Федеральных органов исполнительной власти была подчинена политическим, экономическим и социальным преобразованиям, происходящим в стране.

Федеральная исполнительная власть стала двухступенчатой: Правительство России и Федеральные органы – министерства и иные органы.

Председатель Правительства назначается Президентом в порядке, установленном в Конституции, и освобождается им от должности. Освобождение Председателя Правительства от должности одновременно влечет за собой отставку Правительства. Заместителя Председателя Правительства и Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства. На членов Правительства распространяются требования о представлении в налоговые органы сведений о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющимся объектом налогообложения имуществе, принадлежащим им на праве собственности. На них распространяются и ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства, предусмотренные, Федеральным законом от 31 июля 1995 «Об основах государственной службы РФ».

Правительство, согласно ст. 114 Конституции осуществляет следующие полномочия:

разрабатывает