Становление российской территориальной администрации на Северном Кавказе
Война потребовала от России выполнения сложных военных, экономических и административных задач. Это стало возможным лишь при организации более действенного управления территорией Кавказа. Николай I, указом от 30 августа 1842 г. учреждает очередной особый Комитет по делам Закавказского края, а для обработки всех предположений по устройству края — VI отделение его императорского величества канцелярии, штат которого состоял из управляющего (статс-секретаря М.П. Позена) и 23 других лиц [21]. После тщательной подготовки новой формы правления 19 февраля 1844 года Наместничество было создано. Ему предоставлялись большие права и широкая компетенция. Оно стало высшим государственным органом власти на Кавказе, совместив административные, военные и гражданские функции. Основной его задачей стала, первоначально, организация военных действий и управление горскими обществами при неповиновении, подавление их выступлений [22].
Управление Кавказом строилось по военному принципу. Вся территория была разделена на военные округа, куда входили Дагестанская область, Сухумский край и Терская область. Области были разделены на отделы, которые подчинялись военному министерству. Все начальники областей, отделов и округов имели военные чины и совмещали военные и гражданские функции. В систему военно-административного управления вовлекались представители коренных народов, которые занимали должности в административном аппарате и могли быть старшинами в своих общинах. Постепенно, наместничество стало полномочным и независимым органом царской администрации, в дела которого не могли вмешиваться чиновники более низкого ранга. Основной чиновничий аппарат наместничества и суда, а также губернатора назначался лично царем. Наместничество подчинялось только Кавказскому комитету, который входил в состав Государственного совета. Им же решались и особо важные вопросы по административно-территориальному делению и управлению местных сообществ на Кавказе.
Наместник и его администрация в полной мере держали в своих руках все нити управления краем, определяя, фактически, политику России в этом регионе [23]. Здесь работали люди квалифицированные, знающие конкретную обстановку и вынужденные пользоваться опорой среди местного населения. Часто они адаптировали указы и циркуляры правительства применительно к населению, проживающему здесь. Особенно успешно работало наместничество под руководством М.С. Воронцова, который строил свою работу на учреждении связей с местными феодальными сословиями. Он считал, что интеграция ханско-бекской местной администрации в общественную жизнь России станет наилучшей гарантией стабильности на Кавказе. С этой целью часть военной администрации губерний и округов была заменена на местных представителей. В учебных заведениях и школах увеличилось число местных народов.
Политику военно-административного управления продолжил А.И. Барятинский, который реорганизовал аппарат Наместничества, создав пять департаментов-министерств. С 19 июня 1860 года была учреждена специальная Канцелярия по управлению «кавказскими горцами», которая в 1865 г. была преобразована в Кавказское горное управление, а затем — в Кавказское военно-народное управление. Горское управление было самым важным звеном администрации, которое непосредственно влияло на организацию жизни всех народов, населяющих Кавказ. В этот период администрация А.И.Барятинского поддерживает традиционное самоуправление горских сообществ и, практически, не вмешивается в их внутреннюю жизнь, предоставляя им решать внутренние хозяйственные вопросы, с помощью адата и шариата [24].
Однако с окончанием войны в 60-х годах, положение начинает меняться в сторону более активного вмешательства российских чиновников в дела Наместничества и в жизнь горцев.
Автономия наместничества становится помехой на пути проникновения центральной российской бюрократии. Права наместника в этот период подвергаются корректировки в сторону уменьшения его полномочий. Это было закреплено новым «Положением об управлении кавказским наместничеством» в декабре 1867 года, которое сокращало права Наместничества за счет расширения прав Главного управления. Некоторые департаменты, играющие ключевую роль в сотрудничестве с местным населением, например, Дипломатическая канцелярия, были упразднены, другие включены в общегосударственную систему. Значительно возросла роль Главного управления, при котором была учреждена канцелярия. В ведение Главного управления перешли администрация, суд и финансовое управление Наместничества, ему подчинялись учебная и медицинская части, строительно-дорожный комитет, особое о земских повинностях присутствие, статистический комитет, комитет по устройству крестьян, военно-народное управление.
Произошли изменения и в административно-территориальном делении Наместничества. Возросло число губерний, военные округа были преобразованы в уезды. На Кавказ проникали и другие политические и государственные реформы. Так, на территории Наместничества была распространена судебная реформа 1870 года, а также все реформы 60-70-х гг.: земельная, административно-военная. Преобразования на Кавказе завершились упразднением Наместничества в 1883 году. Главою Кавказской администрации стал Главнокомандующий гражданской частью на Кавказе. Он был, одновременно командующим войсками округа и Наказным атаманом казачьего войска. При нем состоял Совет, состоявший из помощника, главноначальствующего, членов министерств (внутренних дел, финансов и государственных имуществ), а также председателя Судебной палаты, директора канцелярии, главнокомандующего и др. Совет имел совещательные, административные и инспекторские функции [25].
Теперь территория Кавказа подразделялась на 6 губерний (Тифлисскую, Кутаисскую, Елизаветпольскую, Эриванскую, Бакинскую и Черноморскую). Необходимо отметить, что реформы, проводившиеся сверху царской администрацией, в какой-то степени были обусловлены изменениями, происходящими внутри горских сообществ. Прежде всего, это широкомасштабное проникновение элементов индустриализации, разрушающей хозяйственный уклад горцев и социально-политическую структуру и связи [26]. Влияла и объективная необходимость сокращения милитаристских тенденций и перевод всех сфер жизни — в гражданское русло.
Военная власть уступала место гражданской. До 60-х годов ХГХв. горское население Северного Кавказа находилось в подчинении военных властей левого и правового флангов Кавказской линии. Гражданское управление существовало только в Ставропольской губернии. С 1860 года все пространство Северного Кавказа было поделено на Ставропольскую губернию, Кубанскую область и Терскую область. Области, в свою очередь, были разделены на округа. Терская область объединяла 8 округов: Осетинский, Кабардинский, Ингушский, Аргунский, Ичкерский. Нагорный Дагестан, за исключением части кумыкского населения, был приписан к Закавказью. Устанавливалось раздельное управление для гражданского, казачьего и горского населения. Это было началом практического осуществления перестройки общественного и политического строя населения Северного Кавказа на гражданский лад. Начало новому административному делению Дагестана установило «Положение об управлении Дагестанской областью» от 5 апреля 1860 года, утвержденное А.И. Барятинским.
Большое значение в этом отношении сыграло введение «Положения об аульных обществах в горском населении Кубанской и Терской областей и их общественном управлении». Положение определяло порядок образования аульных обществ: состав, круг деятельности, права, обязанности и ответственность должностных лиц аульных управлений и аульных судов; порядок избрания, утверждения в должности и освобождения должностных лиц, входящих в состав аульных управлений и судов, а также положение об их правах и ответственности. Аульные общества составлялись из всех лиц свободного состояния, какого бы звания они не были, проживающих в одном большом ауле и нескольких малых поселках, соединенных для удобства управления в одно общество.
Основные хозяйственные и политические вопросы решались на сельских сходах, обладавших широким кругом полномочий — от решения земельных споров до семейных разделов [27]. Первое место на аульных сходах принадлежало аульному старшине, избираемому на сходе или его помощнику. Это было определено закономерно, так как опорой центральной администрации являлись должностные лица, остававшиеся в зависимости от царской администрации, и которые могли быть сменены за неповиновение [28]. Это говорило о зависимости сельского общественного управления, его встроенности в государственную систему управления. В этом смысле сохранялась традиция, которая нами уже отмечалась, об использовании, подчинении государствому естественных форм самоуправления. Это была характерная для России тенденция.
В целом же, на примере управления Кавказом можно увидеть существовавшую там проблему децентрализации, создания эффективных органов власти на местах, которые совмещали разные формы государственного управления и самоуправленческие. Здесь наблюдается попытка определения оптимального соотношения разных линий власти. Главным выводом в результате изучения этой проблемы является то, что наиболее эффективно оно было в то время, когда уважались и наиболее полно использовались самобытные формы самоуправления, подчиненные интересам всего государства.
На фоне XIX века, на фоне общего кризиса политической системы Российского общества начался и кризис государственного управления и самоуправления всех типов. Большинство ученых видит причину этого явления в политике самодержавия, направленной на ограничение компетенции местных органов, стремлении государства поднять самоуправляющиеся системы, превратить их в надстройку. При несомненной правильности этих выводов необходимо сделать некоторые дополнения и обратить внимание на объективно-происходящие процессы. Их сущность в двух тенденциях - эволюции самой государственной системы послереформенного периода в сторону отказа от преобразований и переходу на старые основы бюрократического управления. Вторая тенденция заключается в исчерпывании внутренних потенций самоорганизации, когда самоуправление уже не может обеспечивать насущные потребности общества. Этот процесс был взаимозависим и именно земская городская реформа эволюционировала в сторону государственной теории самоуправления, нами отмечалось и то, что казачье самоуправление также ограничивалось.
Преобразование всего государственного строя на конституционных началах инициировало принятие известных законов 1905—1906 годов, установивших в России, по сути, конституционную монархию. Начался настоящий бум в области подготовки проектов реформы местного управления со стороны различных политических движений и партий. Если в конце XIX века в основе дискуссии лежало соотношение государственной центральной и местной власти, то в начале XX века дискуссии развернулись вокруг учреждения первичной земской единицы. Были подготовлены проекты о поселковом и волостном управлении.
Февральская революция и переход власти к Временному правительству вдохнули жизнь в реформу местного самоуправления совершенно на новых принципах всеобщего избирательного права. 3 марта 1917 г. Временное правительство приняло специальную Декларацию по реформе местного самоуправления. Затем при Министерстве Внутренних Дел было созвано Особое совещание. С 26 марта по 26 октября 1917 г. был выработан большой пакет документов, который, практически, приняло Временное правительство.
Однако завершить преобразование общества на демократических, цивилизационных началах ему, как известно, не удалось.
Список литературы
1. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 1,1821, № 28706. Собрание П, 1852, № 26178.
2. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 1,1821, № 28706. Собрание П, 1863, № 40034 а.
3. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание П, 1869, №46611. Собрание узаконений, 1910, №2018.
4. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание П, 1868, № 48276.
5. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание П, 1870, № 48276.
6. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 1,1822, № 29125,29126.
7. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание П, 1867, № 44845.
8. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание П, 1856, № 31080,1844, № 18290.
9. История народов Северного Кавказа (конец ХУШ в. -1917 г.). М., 1988. С. 12.
10. ГАСК ф. 95 оп 1, д. 8701 Л137. Наш край (Документы, материалы 1777-1917гг.). Ставрополь, 1977. С. 12,38. И. ГАСК ф. 95 о 1, д. 8701 Л. 138 (б).
12. Наш край (документы, материалы 1777-1917 гг.). Ставрополь, 1977. С. 13.
13. Наш край (документы, материалы 1777-1917 гг.). Ставрополь, 1977. С. 13.
14. История народов Северного Кавказа (конец ХУШ-1917г.). М., 1988. С. 33.
15. История народов Северного Кавказа (конец ХУШ-1917г.). М., 1988. С. ИЗ.
16. Феодальные отношения в Дагестане. Махачкала, 1980. С. 182-185.
17. История народов Северного Кавказа (конец ХУШ-1917г.). М., 1988. С. 113.
18. Леонтович Ф.И. Адаты кавказских горцев. Одесса, 1882. Вып. 2.
19. История народов Северного Кавказа (конец ХУШ-1917г.). М., 1988. С.113.
20. Материалы по истории Дагестана и Чечни (2-я половина XIX в.). Махачкала, 1947. С. 180-187.
21. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание П, 1842, № 16008. Собрание Ш, 1881, № 485.
22. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание Ш, 1883, № 1522,1888, № 5077.
23. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 1,1827, № 878. Собрание Ш, 1883, № 1522. Собрание П, 1842, № 16205.
24. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 1,1827, № 878.
25. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание Ш, 1883, № 1522.
26. История государственных учреждений России до Великой Октябрьской социалистической революции (1861-1917). М., 1958. С. 55-56.
27. Памятная книжка Кубанской области на 1880 год. Издание Кубанского областного статистического Комитета. Екатеринодар, 1880. С. 66-67.
28. Памятная книжка Кубанской области на 1880 год. Издание Кубанского областного статистического Комитета. Екатеринодар, 1880. С. 66-67.