Законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности региональных и местных органов власти

А. В. Безруков, А. А. Кондрашев

Федеративная структура Российского государства предполагает сложный, «многослойный» характер взаимодействия различных уровней государственной власти, а также местного самоуправления. В целях оптимизации функционирования управленческой структуры и организационно-правовых форм взаимодействия между тремя управленческим звеньями в федеративном государстве (федеральным, региональным и местным) необходимо закрепить законодательные гарантии самостоятельности региональных и местных органов, но одновременно установить жесткие формы правового контроля за их деятельностью в интересах сохранения государственной целостности России.

Как на органы государственной власти субъектов Федерации, так и на органы местного самоуправления возложено решение значимых общественных и государственных задач, поэтому эффективный механизм их ответственности перед федеральным центром — необходимый элемент механизма правового регулирования в демократическом государстве. Не будет преувеличением сказать, что в России такой правовой механизм только формируется, причем правовое оформление отдельных его элементов неоднозначно воспринимается как правоведами, так и представителями политической элиты.

Понятие конституционно-правовой ответственности в науке конституционного права принято рассматривать в двух аспектах: позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном). Хотя имеет место и отрицание позитивной ответ ственности в конституционном праве.[ 1] Большинство же ученых придерживается мнения о дуалистическом характере конституционной ответственности, включающей в себя позитивную ответственность как ответственное отношение субъекта к своим конституционным обязанностям и негативную ответственность как наступление неблагоприятных последствий за неправомерное поведение.[ 2]

Позитивная и негативная ответственность неразрывно связаны друг с другом, вследствие чего созидательная нацеленность позитивной ответственности сопрягается с необходимым набором санкций ответственности ретроспективной.[ 3]

Не углубляясь в исследование проблемы ответственности в конституционном праве, сформулируем свое определение этого правового феномена. Конституционно-правовая ответственность — это правовая связь (состояние), воплощенная в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному осуждению и реализуемая путем применения государственно-принудительных средств либо самостоятельно правонарушителем под угрозой использования таких средств.

Ответственность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: законодательные новеллы и практические результаты. В 2000 г. по инициативе Президента РФ Федеральным законом от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ,[ 4] внесшем изменения в Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации»,[ 5] была законодательно легализована ответственность региональных органов перед федеральными органами государственной власти.

Президент РФ получил право в установленном порядке и при участии судебных органов отрешать главу субъекта РФ и инициировать роспуск регионального парламента, заблаговременно письменно предупредив указанные органы о необходимости устранения нарушений закона. Такой подход обеспечивал самостоятельность и стабильность системы государственной власти в субъектах РФ, гарантировал баланс во взаимоотношениях между Федерацией и субъектами, а также создавал своего рода механизм сдержек и противовесов при реализации конституционно-правовой ответственности федеральными органами государственной власти.[ 6] Конституционность этих мер подтвердил и Конституционный Суд России.[ 7]

Очередной этап в реформировании института конституционно-правовой ответственности региональных органов связан с изменением способа избрания глав субъектов РФ. Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ[ 8] о внесении изменений в Закон от 6 октября 1999 г. изменен порядок избрания, а фактически отменены прямые выборы главы субъекта, замененные процедурой так называемого «наделения полномочиями законодательным органом по инициативе Президента России».

С точки зрения классических основ теории конституционного права конструкция «наделения полномочиями», воспринятая законодателем, уникальна отнюдь не в положительном смысле. Очевидны несколько вопросов, на которые невозможно ответить при использовании этого механизма «избрания» на должность. Во-первых, как может законодательный орган «наделять» полномочиями главу исполнительной власти, когда он такого рода полномочиями в сфере исполнительной власти просто не обладает в силу своей правовой природы и конституционного принципа разделения властей? Во-вторых, чем принципиально отличаются термины «избрание» и «наделение»? В-третьих, статус высшего должностного лица субъекта предполагает наличие не только полномочий, но и обязанностей, ответственности, и в этом смысле неочевидно, перед кем он должен нести ответственность за свои действия? В-четвертых, если эта конструкция изобретена исключительно в целях обоснования правомочия Президента РФ по внесению кандидатуры главы субъекта, то возникает вопрос: зачем она вообще необходима, когда имеется традиционный институт назначения с последующим согласием законодательного органа (согласование кандидатуры Председателя Правительства РФ Государственной Думой РФ — ст. 111 Конституции)? Единственно возможное объяснение — маскировка (прежде всего перед западным сообществом) реальной процедуры назначения главы исполнительной власти субъекта главой государства, что противоречит канонам федеративной формы государственного устройства (магистральному принципу самостоятельности формирования государственной власти в субъектах федеративного государства).

Согласно новому подходу принцип прямых выборов отменен в угоду централизации властных полномочий в руках главы Российского государства при формальном (косвенном) участии законодательного органа региона. Не менее чем две кандидатуры представляются полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе Руководителю Администрации Президента, рассматривающему и представляющему данные кандидатуры главе государства, который и вносит одну из них для «наделения полномочиями» в законодательный орган субъекта.[ 9]

На наш взгляд, если и концентрировать полномочия по формированию органов исполнительной власти у Президента, следовало бы предусмотреть элементарные гарантии участия субъекта РФ (парламентских фракций, всего состава регионального парламента или его палат) в выдвижении кандидатур на пост высшего должного лица субъекта. Во-первых, это позволило бы учесть региональные интересы и выразить, пусть и опосредованно — через депутатов, предпочтения избирателей, что в большей бы мере отвечало конституционному принципу народовластия (ст. 3 Конституции). Во-вторых, такой шаг снизит вероятность возникновения при определении кандидатур конфликтов между Президентом РФ и региональными законодателями, а также существенно ускорит процедуры принятия кадровых решений. В-третьих, изначальное определение кандидатуры главы региона его парламентом позитивно отразится и на последующих взаимоотношениях губернатора с законодателями, от эффективности совместной и согласованной работы которых зависит благополучие населения и в целом развитие субъекта РФ.

Отметим и непоследовательность Конституционного Суда России (далее — КС, Суд) в данном вопросе. Первоначально в январе 1996 г. КС в решении по «алтайскому» делу подчеркнул, что законодательное собрание региона не может быть превращено в избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей, и потому такой порядок избрания главы субъекта РФ не может считаться легитимным.[ 10] Однако позднее Суд признал установленный порядок наделения гражданина России полномочиями главы субъекта РФ не противоречащим Конституции, констатировав, что представление главой государства кандидатуры губернатора региональному парламенту не нарушает принцип разделения властей и обеспечивает его сбалансированность как по горизонтали, так и по вертикали.[ 11] Причем в данном решении КС, во-первых, посчитал, что не изменил свою правовую позицию, а скорректировал ее с учетом времени и новой модели избрания главы субъекта РФ; во-вторых, ушел от рассмотрения вопросов конституционности мер ответственности региональных органов, мотивируя это недопустимостью обращения. Вряд ли можно согласиться с позицией Суда, поскольку такое «избрание» не вписывается в федеративную структуру государства и подрывает основы конституционного строя России.

Анализ оснований досрочного прекращения полномочий главы региона демонстрирует переход соответствующих прерогатив к Президенту России за счет сокращения числа иных инстанций ответственности. Появляются такие основания, как отрешение главы региона от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ, отрешение от должности Президентом в связи с утратой доверия Президента, а также за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.[ 12]

Конституционность новых оснований отрешения губернаторов Президентом РФ сомнительна. Новые законодательные нормы не предусматривают четких юридических оснований, процедуры их использования, а также правовых гарантий «отрешаемому» от должности главе региона. Размыты юридические критерии такого основания, как «утрата доверия Президента», что de facto означает возможность произвольного отрешения нелояльных Президенту руководителей регионов.[ 13] И потом, если рассматривать отрешение как меру конституционной ответственности, возникает вопрос: какое конституционное правонарушение будет ее основанием? Например, в Индии при отсутствии четких правовых оснований введения режима чрезвычайного положения, отстранение от должности главы правительства штата и приостановление работы законодательного органа, регулярно практикуемые федеральными властями, часто обусловлены исключительно политическими причинами (когда, например, правительство штата сформировано оппозиционной партией), что справедливо подвергается критике в науке индийского конституционного права.[ 14]

Что касается оснований для выражения главе региона недоверия региональным парламентом, то законодатель в основном сохранил прежние, но и ввел новеллу — ненадлежащее исполнение главой субъекта РФ своих обязанностей.[ 15]

Однако непонятно, по каким критериям парламент определит уровень ненадлежащего исполнения, достаточный для выражения недоверия. Представляется, что и здесь требуются уточнения, иначе парламент сможет выражать такое недоверие по формальным основаниям (например, неподписание главой региона в установленный срок закона субъекта РФ и т. д.).

И если в прежней редакции рамочного Закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ принятие решения о недоверии влекло отставку губернатора, то действующей редакцией предусмотрено его направление на рассмотрение Президента РФ, который принимает окончательное решение. Следовательно, в определенной мере не только ограничивается компетенция, но и подрывается самостоятельность и авторитет парламентов субъектов РФ. Такая мера явилась своеобразной компенсацией главе региона, право которого на самостоятельный роспуск регионального парламента в усложненной законодательной процедуре сохранено.

На практике была предпринята попытка применить рассматриваемую меру ответственности. Так, 31 марта 2005 г. Совет народных депутатов Алтайского края выразил недоверие губернатору края в связи с ненадлежащим исполнением им своих полномочий, приняв соответствующее постановление № 137.[ 16] Причем его текст содержит отсылку к ранее принятому акту — постановлению краевого Совета народных депутатов от 28 февраля 2005 г. № 62,[ 17] содержащему подробный перечень действий губернатора, которые привели к ухудшению социально-экономической ситуации в Алтайском крае.

Из текста этого документа явствует, что губернатору вменяются в вину действия, которые сложно назвать ненадлежащим исполнением полномочий (например, в доказательство приводятся статистические данные о снижении в 2004 г. темпов прироста объемов промышленной продукции более чем в два раза, сокращении поголовья скота и т. п.), или же оценке подвергается «стиль» работы губернатора («нерегулярно проводятся оперативные совещания главы администрации со своими заместителями и руководителями структурных подразделений»). Очевидно, что сложно установить виновность губернатора (даже исключая категории умысла и неосторожности и руководствуясь так называемой «объективной трактовкой» вины) в тех или иных социально-экономических процессах, происходящих в крае, поскольку здесь действуют десятки факторов, не зависящих от воли главы субъекта (изменение экономической конъюнктуры, деятельность федерального правительства, рост (падение) потребительских ожиданий и т. д.).

Может быть, именно поэтому Президент РФ В. В. Путин оставил без внимания обращение алтайских парламентариев о недоверии губернатору края.

Итак, такое основание выражения недоверия, как ненадлежащее осуществление полномочий, требует корректировки с тем, чтобы избежать использования конституционно-правовой санкции в целях борьбы с оппонентами из другого политического лагеря.

Следует также особо отметить, что законодателем сохранен и прежний механизм ответственности главы субъекта перед Президентом РФ, включающий вынесение предупреждения главой государства, судебных решений и сроки на выполнение решения суда (два месяца) и на устранение нарушений, указанных в предупреждении (один месяц). Вместе с тем, нет сомнений, что данная конструкция не имеет шансов быть примененной на практике, поскольку новая модель ответственности фактически охватывает все случаи нарушений законодательства, оставляя на усмотрение главы государства выявление правонарушений в деятельности высшего должностного лица субъекта РФ. В такой ситуации дальнейшее сохранение означенного правового механизма в российском законодательстве лишено всякого смысла.

Наряду с новеллами механизма ответственности высшего должностного лица, законом модифицирована и конструкция ответственности органа законодательной власти субъекта РФ перед федеральными органами власти. Усиление, а точнее упрощение процедуры ответственности региональных парламентов очевидно. Среди оснований досрочного прекращения полномочий парламента субъекта законодатель определил случаи его роспуска Президентом РФ, а именно: при принятии парламентом региона неконституционных (незаконных) правовых актов и несогласовании представленной Президентом России кандидатуры главы субъекта РФ.

В случае, если соответствующим судом установлено, что парламентом субъекта принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, а парламент региона в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению этого решения, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа субъекта от принятия таких мер были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией России, федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение парламенту региона в форме указа.

Если в течение трех месяцев после предупреждения региональный парламент не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе его распустить. В прежней же редакции Закона данное полномочие относилось к прерогативам Государственной Думы и Совета Федерации, Президент мог лишь инициировать проект федерального закона о роспуске регионального парламента.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П признал конституционной возможность вмешательства Федерации в дела субъектов при наступлении неблагоприятных последствий, указанных в Законе, а предупреждение парламенту региона назвал «профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов РФ к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта РФ в процедуре применения федерального воздействия». Однако КС оценивал конституционность предупреждения с возможным последующим роспуском регионального парламента федеральным законом, а не указом Президента РФ — подзаконным актом. Отнюдь не очевидно, останется ли конституционной данная санкция с изменением субъекта ее применения.

В Постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П[ 18] по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[ 19] КС указал, что прекращение именно законом полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией. Возможность принятия федеральных законов особого, по сути распорядительного характера подтверждена им также в Постановлении от 20 июля 1999 г. № 12-П[ 20] по делу о проверке конституционности Закона от 15 апреля 1998 г. № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации».[ 21] В упомянутом выше Постановлении от 4 апреля 2002 г. КС подчеркнул, что данные правовые позиции распространяются и на регулирование досрочного прекращения полномочий парламента субъекта РФ. Следовательно, КС определил недопустимость принятия таких решений иным, кроме как законодательным органом. Таким образом, Суду необходимо признать ныне действующий порядок роспуска регионального парламента неконституционным, хотя, вероятно, Суд изменит свою позицию, обосновав такие прерогативы Президента РФ.[ 22]

Другим, новым основанием для роспуска парламента Президентом является отклонение или непринятие решения региональным парламентом по представленной Президентом кандидатуре главы субъекта РФ. Президент России проводит консультации с региональным парламентом по кандидатуре главы субъекта в течение месяца со дня отклонения кандидатуры либо непринятия решения о ее отклонении или согласовании, если региональный парламент дважды отклонил представленную кандидатуру (кандидатуры); дважды не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями главы субъекта РФ; отклонил, а во второй раз не принял решение об отклонении или согласовании кандидатуры; не принял решение об отклонении или согласовании кандидатуры, а во второй раз отклонил представленную кандидатуру на должность главы региона.

По истечении месячного срока и с учетом результатов проведенных консультаций Президент вправе внести предложение о кандидатуре главы региона, назначить временно исполняющего обязанности руководителя субъекта РФ, распустить региональный парламент. Если после представления в третий раз кандидатуры на должность руководителя субъекта законодательный орган принял решение о ее отклонении либо не принял кадровое решение, Президент вправе его распустить. Совершенно очевидно, что роспуск в этом случае из меры негативной конституционно-правовой ответственности преобразуется в меру ответственности политической, в отсутствие таких