Бюджетное законодательство РФ
-----------------
* См. Российский вести. - 1994. - 16 марта; см. также статью
А.Починка "Бюджет как зеркало российской экономики" - Российские вести. - 1994. - 1 июня; "Финансы". - 1994. - N 4. - с. 3
Он высказался против определения среднедушевого дохода по России (раньше этот принцип применялся в пределах региона, а не в целом по России), поскольку это приводит к тому, что доплаты-трансферты до среднедушевого размера доходности на каждого жителя будут положены не тем, кто создает, а тем, кто имеет больше населения. Регионы, у которых доход на душу населения меньше среднероссийского, получают помощь в размере разницы между своим доходом и среднероссийским доходом. Эта помощь называется трансфертами. Установление категорий особо нуждающихся, по существу,ничего не меняет. По новой методике многие северные районы, где стоимость жизни гораздо выше среднего уровня, лишены возможности получения трансфертов. Председатель Правительства Российской Федерации В.С.Черномырдин высказался за необходимость введения экономической помощи субъектам Российской Федерации в установленном законом "О федеральном бюджете на 1994 год"* порядке.
-----------------
* См. статью "Долговая яма для налогоплательщиков" Российские вести. - 1994. - 30 авг.
Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством, содержанием бюджетных прав государственных органов и органов местного самоуправления. Общие нормы составления и утверждения бюджетов несколько конкретизированы в отношении порядка этих процедур в Законе Российской Федерации об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органов субъектов Российской Федерации.
Этим законом определены структуры консолидированных бюджетов республик в составе Российской Федерации, автономной области,автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, районов городов с районным делением, принципы самостоятельности бюджетов и регулирования финансовых отношений,принципы определения минимального бюджета, доходной и расходной части бюджетов, общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, конкретизированы и регулирующие источники нижестоящих бюджетов, конкретизированы источник внебюджетных и валютных фондов,осуществлено правовое регулирование порядка исполнения бюджетов,контроля за исполнением внебюджетных и валютных фондов.
Впервые введены важные нормы о праве представительных или исполнительных органов власти обратиться за защитой своих бюджетных прав в арбитражный суд, а также об установлении уровня закрепленных доходов бюджетов (в размере 70% доходной части без учета дотаций и субвенций).
Целесообразно разработать специальный федеральный закон о бюджетных правах Российской Федерации. Ранее правовое регулирование бюджетных прав Российской Федерации осуществлялось как союзным актом, так и специальным республиканским актом о бюджетных правах РСФСР*.
-----------------
* См. Закон РСФСР от 16 декабря 1961 г. Ведомости Верховного
Совета РСФСР. - 1961. - N 48. - Ст.674
В настоящее время многие нормы, регулирующие бюджетные права Российской Федерации включены в Закон РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ". Следовало бы, в частности, в нем предусмотреть порядок бесспорного взыскания Российской Федерацией сумм, предусмотренных к поступлению в федеральный бюджет,но задержанных субъектами Федерации, а также меры ответственности.
Отдельным законодательным актом предстоит утвердить и бюджетную классификацию, как это предусмотрено Законом РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации".
Правовые нормы о порядке составления, рассмотрения и исполнения документа возможно было бы сосредоточить в специальном федеральном акте, именуемом Правила составления и исполнения бюджета в Российской Федерации. В этом акте целесообразно определить понятие исполнения бюджета, распорядителя кредитов, понятие кассового исполнения бюджета, включить нормы о порядке заключения федерального бюджета.
Правила будут являться актом прямого действия для федерального бюджета и вместе с тем - образцом для бюджетов другого уровня.
Статьей 27 Закона РФ о бюджетных правах субъектов Федерации от 15апреля 1993 г. предусмотрена разработка и принятие ими на местах Положения о бюджетном процессе на территории данного национально-государственного или административно-территориального образования.
Самостоятельным федеральным законодательным актом целесообразно определить существенные особенности правового статуса и перечень федеральных внебюджетных фондов, поскольку в настоящее время образуются с наименованием "фонды" различные общественные организации, не являющиеся внебюджетными фондами федерального уровня.
До сих пор имеется большая группа бюджетных правоотношений,которые не урегулированы в законодательном порядке. Это отношения по финансированию из бюджетов (принципы, порядок), выдаче бюджетных ссуд (выдаче с процентами, с возвратом), по порядку открытия бюджетных кредитов. Предлагается разработать специальные законодательные федеральные акты: об основных положениях, о финансировании из бюджетов и о бюджетных ссудах.
Следовало бы также разработать и принять федеральные нормативные акты (законодательные или правительственные) о порядке открытия бюджетных кредитов, о специальных средствах бюджетных учреждений. Эти отношения в настоящее время регламентируются лишь ведомственными нормативными актами, хотя ранее регулировались актами Правительства.
Предстоит большая работа по приведению бюджетного законодательства в соответствие с нормами новой Конституции Российской Федерации.
В печати ставился вопрос о необходимости принятия федерального акта о порядке составления проектов самостоятельных бюджетов органами местного самоуправления, поскольку в некоторых регионах в отдельных случаях эти органы не создаются.
Раздел IV. "Республиканский бюджет РСФСР" применялся неполностью. Согласно Постановлению Верховного Совета РСФСР "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" порядок разработки системы бюджетов вводился поэтапно, при этом в полном соответствии с принятым Законом должен быть введен лишь начиная с бюджетов на 1995год.
Бюджетное законодательство меняется в связи с изменением экономической обстановки. Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1994 год" (ст.38) установлено, что если в ходе исполнения бюджета орган государственной власти в пределах своей компетенции принимает решение, приводящее к увеличению расходов или к уменьшению доходов бюджетов других уровней, то недостающие средства компенсируются принявшим решение органом государственной власти за счет средств соответствующего бюджета. Эта норма включена в Федеральный закон о бюджете, который является законом временного (на год) действия, хотя действие этой статьи носит постоянный характер.
Статьей 20 этого закона установлено, что решение об увеличении ассигнований отдельным получателем бюджетных средств принимается Государственной Думой только при уточнении показателей федерального бюджета на 1994 год и при наличии источников их финансирования, не приводящих к увеличению бюджетного дефицита.
В составе федерального бюджета (ст.26 Закона) образован фонд государственной поддержки завоза некоторых продуктов и товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Порядок формирования этого фонда и его использования устанавливается Правительством Российской Федерации.
Ст.32 Закона создан также специальный бюджетный фонд поддержки Вооруженных сил за счет доходов от приватизации государственной собственности, полученных сверх сумм, предусмотренных в федеральном бюджете на 1994 год; средства этого фонда направляются на финансирование мероприятий по социальной защите военнослужащих, и, в первую очередь, на строительство жилья и конверсию предприятий оборонной промышленности. При необходимости для пополнения средств этого фонда решено выпустить целевой государственный заем,казначейские вексели и осуществить другие мероприятия,обеспечивающие устойчивое поступление средств в указанный фонд.
В связи с принятием Конституции России и образованием Федерального Собрания существенно изменился бюджетный процесс на всех уровнях, в том числе на федеральном уровне.
Составление проекта федерального бюджета на 1995 год согласно Постановлению Правительства Российской Федерации "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта Федерального бюджета на 1995 год" от 5 июля 1994г.*,проходит в следующем порядке:
-----------------
* См. СЗ РФ. - 1994. - N 11. - Ст.1300
Минэкономике, Минфину, Центробанку России и некоторым другим органам предложено разработать сценарно условия функционирования экономики и представить их в Правительство Российской Федерации до 15 июля 1994 года, а первым трем органам - в те же сроки представить предложения по формированию основных направлений бюджетной политики в 1995 году, исходя из прогнозной оценки экономической ситуации;
Министерству финансов Российской Федерации предложено до 20июля 1994 года довести до министерств, ведомств Российской Федерации необходимые материалы, связанные с составлением проекта федерального бюджета;
Центральному банку России был установлен срок - до 1 августа 1994 г. представить Министерству финансов России отчет о кассовом исполнении республиканского бюджета Российской Федерации за 1993год;
Федеральным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также некоторым предприятиям и организациям предложено до 15 августа 1994 г. представить расчеты предельных объемов бюджетного финансирования.
В эти же сроки соответствующие министерства должны были представить в Министерство экономики Российской Федерации прогнозы и обоснования по вопросам социального развития, уровня жизни и социальной поддержки